Система управления, осуществлявшаяся в 1851—1859 гг., получила название неоабсолютизма, а по имени министра внутренних дел, проводившего ее в жизнь, А. Баха, ее нередко называли «баховской системой». Политика неоабсолютизма была направлена на создание сильного централизованного государства с общими финансами, единой таможенной системой и единой военной организацией, монархии, где были бы стерты всякие границы между австрийскими и неавстрийскими землями. Таким образом, это была своего рода «революция сверху», попытка сформировать из разнородных земель «современное государство» и обеспечить его единство. При проведении этой политики правительство опиралось на армию и чиновничество, как на носителей наднациональных интересов, и на союз с католической церковью. Конкордат, заключенный в 1855 г. с Римом, вернул церкви ряд прав и привилегий, которых она была лишена еще в правление Иосифа II.
Происходили изменения и в социальной структуре общества. Освобождение крестьянства от феодальных повинностей было проведено на довольно выгодных для него условиях, что способствовало развитию капиталистических отношений в деревне. Правительство проводило активную экономическую политику, которая привела к укреплению позиций австро-немецкой промышленной буржуазии. Эта политика способствовала складыванию единого общеимперского рынка.
Первым шагом на этом пути стало введение в 1850 г. единой для всей империи системы налогов. С 1 июня 1851 г. были отменены таможенные перегородки между Австрией и Венгрией, что облегчило австрийским товарам и капиталам путь на восток империи. В 1853 г. был заключен таможенный договор с Пруссией и другими германскими государствами о взаимном снижении пошлин.
Ускорению промышленного развития способствовало создание крупнейших акционерных банков, которые решали проблему кредитования капиталистических предприятий. Большое значение имело и строительство железных дорог, которое ускорилось после принятия закона 1854 г. о железнодорожных концессиях, предоставлявшего предпринимателям значительные льготы. Расширение железнодорожного строительства дало новый импульс развитию таких отраслей промышленности, как горнодобывающая, металлургическая и машиностроительная. Росла и техническая оснащенность промышленности.
Темпы промышленного развития были неодинаковыми в различных землях империи. Большинство областей оставались аграрными, три четверти населения были заняты в сельском хозяйстве. Наиболее интенсивно промышленное производство развивалось в Нижней Австрии, Чехии, Моравии и Силезии, где создавалась фабрично-заводская промышленность.
Однако несмотря на успехи, достигнутые в 50-е годы, в целом Австрийская империя в промышленном отношении отставала от передовых европейских стран. В середине XIX в. объем промышленной продукции на душу населения в наиболее развитой западной части монархии составлял лишь 25 % от английского показателя и 75 % от германского.
От экономической политики неоабсолютизма выиграла прежде всего австро-немецкая буржуазия. Ее исключительное положение явилось важным фактором обострения национальных противоречий в стране.
Росту оппозиции немало способствовала и централизаторская внутренняя политика правительства. «Баховская система» была попыткой централизовать монархию полицейско-бюрократическими методами. В стране было введено новое административное деление. Вся власть на местах передавалась имперской бюрократии. Наместничествами управляли штатгальтеры, которые подчинялись министру внутренних дел. Хорватия-Славония, Трансильвания, Воеводина и Банат, которые составляли земли венгерской короны, были отделены от Венгрии. Во главе Венгрии, разделенной на пять округов, был поставлен генерал-губернатор. В ней до 1854 г. сохранялось чрезвычайное положение.
Реформировались и центральные органы управления. В качестве совещательного органа при монархе с 1851 г. начал функционировать имперский совет, состоявший из 9 назначаемых императором советников. Для обсуждения вопросов управления периодически проводились также конференции министров. Однако большой роли эти органы не играли. После смерти в 1852 г. министра-президента Ф. Шварценберга Франц Иосиф сосредоточил в своих руках всю власть.
Помимо административных реформ, австрийское правительство уделяло большое внимание реорганизации правовой системы. В общих чертах она просуществовала до 1918 г. Были созданы суды трех инстанций: областные, земельные и высший судебный орган империи. По всей стране вводился единый уголовный кодекс, предусматривавший особо строгие наказания за политические преступления.
Большое значение для последующего развития страны имела реформа образования. Модернизация системы образования была вызвана потребностями капиталистического развития. Кроме того, она должны была служить важным инструментом обеспечения единства государства, чему способствовало также преподавание в университетах на немецком языке. Система образования делилась на несколько ступеней: народные школы, реальные школы и гимназии, университеты. Был провозглашен принцип всеобщего начального образования. На низшей ступени разрешалось преподавание на языке большинства населения общины. Это открыло перед представителями всех национальностей более широкие возможности для получения начального образования. В 1864 г. школу посещали 77,7 % детей школьного возраста, в немецких и чешских землях этот процент был еще выше — 97 %, в Венгрии — 82,7 %.
Таким образом, в результате проведения ряда реформ в области управления, юстиции, финансов, образования и в различных отраслях экономики был заложен базис дальнейшего развития по пути модернизации. Однако полностью реализовать свою программу правительству А. Баха не удалось. Его политика была противоречивой: буржуазные по своей сути преобразования проводились абсолютистскими методами. Стремление к централизации и германизации обширной империи наталкивалось на сопротивление национальной оппозиции. Усиление клерикализма во внутренней политике вызывало неприятие и в среде австро-немецкой либеральной буржуазии. Но важнейшую роль в крахе системы сыграл финансовый вопрос. Подобная политика, требовавшая больших затрат, не имела достаточной финансовой базы, а экономический кризис 1857 г. полностью расстроил финансы страны.
Назревавшие в течение десятилетия экономические, социальные и национальные проблемы встали во весь рост после поражения империи в австро-итало-французской войне 1859 г. Одной из причин поражения стала изоляция Австрии на международной арене, в которую она попала после Крымской войны. Позиция, занятая ею во время этой войны, стремление не допустить роста российского влияния на Балканах сделали Россию оппонентом Австрии. С другой стороны, отказ от участия в активных военных действиях не принес дивидендов и от союза с западными державами. В результате в 1859 г. Австрия оказалась в одиночестве перед лицом Сардинии, ведшей войну за объединение Италии, которую поддержал Наполеон III. Смена внешнеполитической ориентации (отказ от ставки на союз «консервативных держав» — Австрии, России, Пруссии) стала роковой для империи с точки зрения удержания ее позиций в Италии и Германии.
Катастрофический исход войны 1859 г., в результате которой монархия Габсбургов потеряла часть своих итальянских владений (Ломбардию), стал поводом для открытого проявления недовольства политикой правительства. Потеря престижа императора, лично возглавлявшего австрийскую армию, в сочетании с тяжелым финансовым кризисом стали причинами постепенного отхода от автократической системы управления страной.
В рамках неоабсолютистской системы, которая вызывала неприятие большей части общественности и национальных движений, невозможно было достичь стабилизации внутреннего положения в стране. Правящие круги империи в поисках выхода из кризиса были вынуждены изменить политический курс и вступить на путь реформ.
При разработке проекта реформ в имперском совете развернулась борьба между федералистами и централистами, отстаивавшими интересы, с одной стороны — дворянства земель, с другой — буржуазии. Первоначально Франц Иосиф, стремившийся избежать любого ограничения своей власти, решил принять план, предложенный венгерскими староконсерваторами. Императорский диплом от 20 октября 1860 г. об урегулировании внутренних государственно-правовых отношений в монархии провозглашал, что отныне император осуществляет свои законодательные права при содействии ландтагов (сословно-представительных органов земель) и рейхсрата, куда ландтаги посылают своих депутатов. Землям империи предоставлялось самоуправление в отношении вопросов, не входивших в сферу общеимперских. Такое решение стало победой федералистов, консервативных сил, однако она оказалась пирровой.
Стабилизировать положение в империи, пойдя лишь на такие формальные уступки, не удалось. Октябрьский диплом не только не успокоил страсти, но и явился новым стимулом для выдвижения национальных требований. Кризисная ситуация обострилась до предела. В этих условиях произошел поворот правительственного курса, законодательно закрепленный изданием Февральского патента 1861 г., который явился компромиссом между либеральным конституционализмом и стремлением аристократии земель к сохранению их автономии.
Изменение позиции Франца Иосифа объясняется тем, что после поражения в Италии он решил активизировать германскую политику. Для этого ему была нужна поддержка немецких либералов в Австрии и великогерманской общественности в Германии. Добиться же этого можно было лишь предоставив буржуазии определенные политические права. Поэтому февральская конституция вводила в стране парламентское представительство, что явилось важным этапом в развитии конституционности и становлении гражданского общества в Австрии.
Проект новой конституции правительство разрабатывало под руководством А. Шмерлинга. Центральной политической идеей главы кабинета стала идея укрепления единства империи. Консолидации он стремился достичь, обеспечив за немцами лидирующие позиции в политической системе. Основной задачей Шмерлинг считал создание имперского представительного органа как противовеса венгерскому Государственному собранию. Февральская конституция предусматривала создание парламента (рейхсрата) в двух видах. Общеимперские дела должны были обсуждаться в «широком» рейхсрате, куда все земли империи посылали своих депутатов, в «узком» — дела, касающиеся невенгерских провинций, так называемой Цислейтании (р. Лейта делила империю на австрийскую и венгерскую части).
Однако централистская конституция вызвала широкую оппозицию в землях империи, многие из которых не послали своих представителей в начавший 1 мая 1861 г. работу парламент. Особенно ожесточенным было сопротивление Венгрии. Государственное собрание здесь выступило за полное восстановление законов 1848 г., настаивая на том, что отношения между Австрией и Венгрией должны строиться на базе персональной унии. В ответ на эти требования Франц Иосиф 22 августа 1861 г. распустил венгерский парламент и ввел в Венгрии чрезвычайное положение.
Первый австрийский парламент продолжал свою деятельность до 1865 г. Хотя император отказался закрепить в конституции основные гражданские права и отверг закон об ответственности министров, тем не менее парламентом были приняты некоторые либеральные законы: закон об иммунитете депутатов, о прессе, о личной свободе. С помощью так называемой «избирательной геометрии» Шмерлинг обеспечил в палате депутатов немецко-либеральное большинство («конституционная партия»), которое поддерживало действия правительства. Однако привлечь другие национальности к сотрудничеству в рамках парламентской системы правительству Шмерлинга не удалось.
Сопротивление народов империи централизаторской политике правительства делало невозможным эффективное управление страной. Это осложняло финансовое положение империи, что было весьма опасно ввиду возможной войны с Пруссией и Италией. Кроме того, все более широкие круги общественности понимали, что без урегулирования конфликта с Венгрией невозможны подлинно либеральные реформы и в Цислейтании.
Важнейшую роль в изменении внутриполитического курса сыграла международная ситуация 60-х годов XIX в. Борьба за господство в Германии, ведшаяся на протяжении десятилетий между Австрией и Пруссией, была проиграна империей Габсбургов. Поражение в войне 1866 г. не только лишило ее последних итальянских владений (Венеции), но и заставило навсегда оставить претензии на ведущую роль в Германии. Бисмарк переиграл Франца Иосифа.
После победы движений за национальное объединение в Италии и Германии национальный вопрос должен был встать во всей своей остроте и перед монархией Габсбургов. Центральной проблемой для империи оставалось урегулирование отношений с Венгрией. Еще до австро-прусской войны начались тайные переговоры императора с представителями венгерской элиты. Они завершились принятием программы реорганизации системы управления страной, выдвинутой партией венгерского либерального дворянства под руководством Ф. Деака.
Было избрано весьма своеобразное решение государственно-правового тупика, в который зашла империя. В основу государственного устройства был положен не централизм и не федерализм, а дуализм. Империя преобразовывалась в двухцентровую конституционную монархию Австро-Венгрию, где обе части имели равные права, свои парламенты и правительства. Объединялись они на основе личной унии — император Австрии являлся королем Венгрии. Внешняя политика и оборона, остававшиеся прерогативой императора, были отнесены к категории «общих дел». Ведать ими должны были «общие министерства» — иностранных дел и военное. Для обеспечения их деятельности создавалось министерство финансов. Парламент каждой страны формировал делегации из 60 депутатов, которые должны были обсуждать отчеты общих министерств и утверждать их бюджеты. Три министра образовывали «общий совет министров» под председательством министра иностранных дел, к участию в котором привлекались также министры-президенты Цис— и Транслейтании. Такая форма существования империи — явление уникальное в истории.
17 февраля 1867 г. императорский рескрипт провозгласил восстановление венгерской конституции и образование ответственного перед парламентом правительства Венгрии. 21 июня того же года Франц Иосиф был коронован в качестве короля Венгрии и принес клятву верности конституции королевства. Таким образом, австро-венгерское соглашение стало свершившимся фактом без обсуждения в представительном органе Цислейтании.
Австрийский рейхсрат 21 декабря 1867 г. одобрил соглашение, формально заключенное между королем и венгерской нацией, и принял новую конституцию для Цислейтании, которая с небольшими изменениями сохранила свою силу до 1918 г. В декабрьской конституции законодательно были закреплены гражданские права и свободы, принцип разделения властей, ответственное министерство. Провозглашалось равенство всех народов монархии и равноправие языков в школе, администрации и общественной жизни. Компетенция двухпалатного парламента была достаточно широкой, ее ограничивали лишь прерогативы короны и выделение общеимперских дел. Название вновь сконструированного государства оставалось проблемой. Официально австрийская часть называлась «представленные в рейхсрате королевства и земли». Неофициально употреблялись названия Цислейтания (для Венгрии — Транслейтания) и Австрия. Когда в 1868 г. Франц Иосиф впервые назвал все государство «австро-венгерской монархией», разразился спор о том, можно ли считать это государство империей. Венгры решительно отказались от этого. Тем не менее принято называть дуалистическое государство Австро-Венгрией или Австро-Венгерской монархией.
