Я не знаю ни одного серьезного экономиста, каким бы он ни считал себя убежденным кейнсианцем, который бы думал, что какое-то из этих крайних допущений имеет силу в данный момент, или что оно может иметь силу в каком-то значительном заемном диапазоне (range of borrowing) или в условиях значительного повышения процентной ставки, или что оно когда-либо имело силу в прошлом, кроме как при особых обстоятельствах. И тем не менее многие экономисты, не говоря уже о неспециалистах, считают они себя кейнсианцами или нет, берут на веру ту точку зрения, что увеличение государственных расходов в отношении налоговых поступлений, даже когда оно финансируется займами, непременно ведет к экономическому подъему, хотя, как мы видели, такая точка зрения подразумевает, что для этого необходимо наличие одной из двух вышеописанных крайних ситуаций.
Если ни одно из этих допущений не имеет силы, повышение государственных расходов будет уравновешиваться уменьшением расходов либо тех частных лиц, которые одалживают деньги государству, либо тех, кто в противном случае сам бы взял эти деньги вдолг. На какой же процент будет нейтрализовано таким образом увеличение государственных расходов? Это зависит от владельцев денег. Крайнее предположение, подразумеваемое строгой количественной теорией денег, гласит, что количество денег, которое люди хотят иметь, зависит в среднем только от их дохода, а не от нормы прибыли, которую они могут получить с облигаций и тому подобных ценных бумаг. В этом случае, поскольку общая денежная масса и до и после выплат будет одна и та же, общий денежный доход тоже должен будет оставаться на прежнем уровне, чтобы люди удовольствовались обладанием этого количества денег. Это означает, что процентная ставка должна будет подняться настолько высоко, насколько это нужно для того, чтобы уменьшить частные расходы ровно настолько же, насколько возросли расходы государственные. В этом крайнем случае государственные расходы ни в каком отношении не будут стимулировать экономического подъема. Не повышается даже доход в денежном выражении, не говоря уже о реальном доходе. Происходит только повышение государственных расходов и сокращение расходов частных.
Предостерегу читателя, что анализ этот носит крайне упрощенную форму. Для детального анализа понадобился бы толстый учебник. Однако даже этого упрощенного анализа достаточно, чтобы продемонстрировать следующее: возможен любой результат, от трехсотдолларового до нулевого повышения дохода. Чем упрямее потребители в отношении того, сколько они истратят на потребление из данного дохода, и чем упрямее покупатели капитальных товаров в отношении того, сколько они истратят на эти товары вне зависимости от цены, тем ближе будет результат к предельному кейнсианскому увеличению на 300 долларов. С другой стороны, чем упрямее владельцы денег в отношении того, какую долю от их дохода должна составлять имеющаяся у них наличность, тем ближе будет результат к крайнему варианту в рамках строгой количественной теории денег, а именно: доход не увеличивается вообще. В каком из этих отношений публика более упряма — это вопрос чисто эмпирический, и решать его надо исходя из фактических данных, а не путем одних рассуждений.
До Великой депрессии 1930-х годов большинство экономистов безусловно заключили бы, что результат будет ближе к нулевому увеличению дохода, а не к повышению его на 300 долларов. В последующий период большинство экономистов безусловно пришли бы к противоположному заключению. В последнее время стал наблюдаться переход на прежнюю позицию. Как ни грустно, эти метания не опираются на необходимые фактические данные. Они скорее остаются результатом интуитивных догадок, почерпнутых из неосмысленного опыта.
В сотрудничестве со своими студентами я провел довольно обширные эмпирические исследования на материале США и других стран в надежде собрать более удовлетворительные данные.
{Некоторые результаты изложены в работе: Friedman M. , Meiselman D. The Relative Stability of the Investment Multiplier and Monetary Velocity in the United States, 1896-1958 // Stabilization Policies. Englewood Cliffs, N. J. : Prentice'Hall, 1963. }
Результаты оказались поразительными. Они дают твердое основание полагать, что фактический исход дела будет ближе к крайнему варианту, предсказываемому количественной, а не кейнсианской теорией. Исходя из полученных данных, есть основания заключить, что гипотетическое увеличение государственных расходов на сто долларов, скорее всего, добавит к доходу в среднем около ста долларов; когда меньше, когда больше. Это означает, что увеличение государственных расходов относительно дохода ни в каком отношении не ведет к экономическому подъему. Оно может увеличить доход в денежном выражении, но все это увеличение будет поглощено государственными расходами. Частные расходы останутся без изменений. Поскольку цены по ходу дела, скорее всего, возрастут (или упадут меньше, чем в противном случае), результатом явится уменьшение реальных частных расходов.
Разумеется, эти заключения нельзя считать окончательными. Они основываются на самом широком из известных мне корпусов данных, но полнота их все еще оставляет желать много лучшего. Однако ясно одно. Правильна или нет эта столь распространенная точка зрения на результаты бюджетной политики, ей противоречит по крайней мере один корпус фактических данных. Мне не известно о существовании какого-либо другого когерентного или организованного корпуса данных, который свидетельствовал бы в пользу этой точки зрения. Она является частью экономической мифологии, а не обоснованным заключением экономического анализа или количественных исследований. Однако она пользуется огромным влиянием и сделала немало для того, чтобы обеспечить широкую общественную поддержку далеко идущему государственному вмешательству в экономическую жизнь.
Глава VI Роль государства в сфере образования
В наши дни образование почти полностью оплачивается и администрируется государственными и некоммерческими учреждениями. Ситуация эта складывалась постепенно и выглядит теперь настолько естественной, что мало кто задумывается о причинах такого особого отношения к образованию даже в странах, которые по своей организации и философии относятся к частнопредпринимательским. Результатом явилось бездумное расширение роли государства в сфере образования.
С точки зрения принципов, разработанных в главе II, государственное вмешательство в сферу образования можно оправдать двумя причинами. Во-первых, это наличие больших "внешних эффектов", то есть обстоятельств, при которых действия одного индивида сопряжены с издержками для других индивидов, но нереально требовать, чтобы он возместил эти издержки; или когда его действия приносят им значительную выгоду, но нереально требовать, чтобы они его за это вознаградили. Иными словами, речь идет об обстоятельствах, при которых невозможен свободный обмен. Вторая причина заключается впатерналистской заботе о детях идругих недееспособных индивидах. Внешние эффекты и патернализм имеют совершенно разное значение (1) для всеобщего образования и (2) для специализированного профессионального обучения. Для государственного вмешательства в этих двух областях находят очень разные основания, которые оправдывают совершенно разные виды государственных действий.
Еще одно предварительное замечание: необходимо провести различие между "обучением" и "образованием". Не всякое обучение — это образование, и не всякое образование — обучение. Нас заботит здесь образование. Государственная деятельность в основном ограничивается обучением.
Всеобщее образование для граждан
Существование стабильного демократического общества невозможно без минимального уровня грамотности и знаний, доступного большинству граждан, как невозможно оно без всеобщего принятия какого-то общего набора ценностей. Образование помогает выполнять оба этих условия. Поэтому образование ребенка приносит пользу не только ему самому или его родителям, но и другим членам общества. Образование моего ребенка послужит и вашему благополучию, поскольку оно способствует развитию стабильного демократического общества. Невозможно установить, какие именно индивиды (или семьи) оказываются от этого в выигрыше, и соответственно взять с них плату за услуги. Здесь, таким образом, имеется значительный "внешний эффект".
Какого рода государственную деятельность оправдывает этот внешний эффект? Самое очевидное — это потребовать, чтобы каждый ребенок прошел какое-то минимальное обучение определенного типа. Эту обязанность можно возложить на родителей без каких-либо дополнительных действий со стороны государства, точно так же, как владельцев зданий и — нередко — автомобилей обязывают соблюдать определенные нормы для обеспечения безопасности других лиц. Однако между этими двумя случаями есть большая разница. Люди, неспособные оплатить расходы, связанные с соблюдением норм в отношении зданий и автомобилей, обычно могут избавиться от этого имущества, продав его. Таким образом, соблюдение этого требования, как правило, может быть обеспечено без государственной субсидии. Но мы не можем забрать ребенка у родителей, которые не в состоянии заплатить за его обязательное обучение: это будет явно несовместимо с нашей опорой на семью как на основную социальную единицу и с нашей верой в свободу человека. Более того, это, скорее всего, помешает воспитать из него гражданина свободного общества.
Если финансовое бремя, связанное с обязательным обучением, окажется по плечу подавляющему большинству семей в данной местности, возможно, будет и осуществимо и желательно, чтобы родители оплачивали соответствующие расходы сами. В крайних случаях можно прибегнуть к специальным субсидиям для нуждающихся семей. Во многих районах США ситуация в наши дни именно такова, и там было бы желательно возложить соответствующие расходы непосредственно на родителей. Это сделает ненужной бюрократическую машину, которая необходима ныне для сбора налогов со всех жителей в течение всей их жизни, а потом для возвращения этих денег в основном тем же людям в течение периода, когда их дети ходят в школу. Это уменьшит вероятность того, что государство также возьмет на себя административные функции в школе, о чем мы будем подробнее говорить ниже. Это увеличит вероятность того, что субсидии будут занимать все более скромное место в расходах на образование по мере роста доходов населения. Если государство и дальше будет оплачивать стоимость всего или почти всего обучения, рост доходов попросту приведет к увеличению кругового потока денег через налоговый механизм и расширению роли государства. Немаловажно, наконец, что, возложив расходы на родителей, мы сможем уравнять социальные и частные затраты на воспитание детей и таким образом улучшить распределение семей по размеру. {Как ни фантастично это звучит, такой шаг заметно повлияет на размер семей. Например, одно из объяснений более низкой деторождаемости в более высоких социально-экономических группах заключается в том, что дети обходятся им относительно дороже, чем представителям более низких групп, в значительной степени благодаря более высокому качеству образования, которое первые дают своим детям и за которое они платят.}
Различия между семьями в ресурсах и числе детей плюс требования к обучению, выполнение которых связано со значительными расходами, приводят к тому, что во многих районах США такая политика вряд ли осуществима. Как в этих районах, так и там, где эта политика осуществима, расходы по обучению взяло на себя государство. Оно платит не только за обязательное для всех минимальное обучение, но и за дополнительное обучение более высокого уровня, предоставляемое молодым людям, но не имеющее обязательного характера. Одним из доводов в пользу обеих мер являются разобранные выше "внешние эффекты". Расходы оплачиваются потому, что это единственно возможное средство обеспечить требуемый минимум. Дополнительное обучение финансируется потому, что другие люди выигрывают от обучения более способных и заинтересованных молодых людей, поскольку в этом состоит один из способов подготовки достойного общественного и политического руководства страны. Преимущества, вытекающие из этих мер, должны быть соизмеримы с издержками, и люди могут добросовестно расходиться во мнениях насчет размера соответствующих субсидий. Однако большинство из нас, по всей видимости, заключит, что преимущества достаточно велики, чтобы оправдать какие-то государственные субсидии.
Эти основания оправдывают государственное субсидирование лишь определенных видов обучения. Предвосхищая вероятный вопрос, сразу же скажу, что они не оправдывают субсидий на чисто профессиональное обучение, увеличивающее экономическую продуктивность учащегося, но не воспитывающее в нем качеств гражданина или руководителя. Разграничить эти два типа обучения весьма сложно. Общеобразовательная подготовка во многом увеличивает экономическую ценность учащегося; лишь в наше время и в считанных странах грамотность перестала быть ходким товаром на рынке рабочей силы. А профессиональное обучение, как правило, расширяет кругозор учащегося. И тем не менее различие между ними — не пустой звук. Субсидирование подготовки ветеринаров, косметологов, зубных врачей и массы других специалистов, широко осуществляемое в США в государственных учебных заведениях, не может быть оправдано на тех же основаниях, что субсидирование начальных школ или, на более высоком уровне, общеобразовательных колледжей. Можно ли обосновать его другими причинами, будет разбираться ниже в этой же главе.
Квалитативный аргумент от "внешних эффектов" ничего не говорит, разумеется, о том, какие конкретно виды обучения заслуживают субсидий или в каких пределах их стоит субсидировать. Очевидно, что наибольшую общественную пользу приносит самая низкая ступень обучения, где существует почти полное единодушие относительно содержания учебных программ, а затем польза эта постепенно снижается с повышением уровня образования. Даже это заявление нельзя принять без оговорок. Многие государства субсидировали университеты задолго до того, как они стали субсидировать школы. Какие виды образования приносят наибольшую общественную пользу и какую долю ограниченных общественных ресурсов стоит на них тратить, должно решить само общество, используя обычные политические каналы. Задача данного анализа состоит не в том, чтобы решить за общество эти вопросы, а в том, чтобы прояснить факторы, участвующие в этом выборе, и в особенности проблему того, стоит ли делать этот выбор в коллективном, а не в индивидуальном порядке.
Как мы видели, и введение минимального образовательного уровня обучения, и финансирование такого обучения государством можно обосновать "внешними эффектами" образования. Однако третью меру, а именно передачу учебных заведений в ведение государства, так сказать, "национализацию" всей "педагогической индустрии" куда труднее обосновать этими и, насколько я могу судить, какими-либо иными причинами. Всерьез о желательности такой национализации задумывались редко. Чаще всего государство финансирует обучение, непосредственно оплачивая расходы по содержанию учебных заведений. Таким образом, казалось, что решение субсидировать обучение требует принятия и этой меры. Однако эти две меры нетрудно отделить друг от друга. Государство могло бы ввести некий минимальный обязательный уровень обучения, финансирование которого осуществлялось бы посредством выдачи родителям ваучеров, по которым на каждого ребенка ежегодно выплачивалась бы какая-то фиксированная сумма при условии, что она будет истрачена на "официально утвержденное" обучение. Тогда родители имели бы право израсходовать эту и какую угодно дополнительную сумму из собственного кармана на покупку педагогических услуг в каком-то "официально утвержденном" учебном заведении по своему выбору. Такие услуги могли бы предоставляться частными коммерческими или некоммерческими учебными заведениями.
