Если постараться нарочно придумать систему найма и оплаты учителей, рассчитанную на то, чтобы оттолкнуть людей с воображением, инициативой и верой в свои силы и привлечь бестолковых, посредственных и инертных, лучше всего будет просто скопировать систему преподавательских лицензий и стандартной шкалы зарплат, сложившуюся в школьных округах больших городов и штатов.
Приходится удивляться, что уровень преподавания в начальной и средней школе в подобных обстоятельствах все еще достаточно высок. Альтернативная система сможет разрешить эти проблемы и позволит конкуренции эффективно вознаградить достойных и привлечь на ниву просвещения способных людей.
Почему государственное вмешательство в сферу обучения развивалось в США именно в таком направлении? Я не настолько осведомлен в области истории образования, чтобы дать на этот вопрос исчерпывающий ответ. Тем не менее некоторые догадки, возможно, окажутся небесполезны и подскажут соображения, которые могут изменить соответствующую социальную политику. Я отнюдь не уверен, что предлагаемые мной ныне решения были бы целесообразны столетие назад. До бурного развития транспорта аргумент от "технической монополии" выглядел куда сильнее. Столь же важно, что в XVIII и XIX веках главную проблему в США представляло не развитие разнообразия, а создание определенного стержня общих ценностей, без которых не бывает стабильного общества. США захлестывали потоки иммигрантов со всего света, говоривших на разных языках и подчинявшихся разным обычаям. "Плавильный котел" должен был обрести определенную степень единообразия иприверженность общим ценностям. Государственные школы сыграли вэтом деле немаловажную роль, не в последнюю очередь из-за того, что благодаря им английский сделался общим языком. При альтернативной системе "ваучеров" (см. выше) минимальные требования к школам, претендовавшим на официальное одобрение, вполне могли включать использование английского языка. Но вполне могло статься, что обеспечить введение и выполнение этого требования в частных школах было бы тогда сложнее. Я не хочу заключить, что система государственных школ была определенно предпочтительнее альтернативного варианта; я говорю лишь, что доводы в ее пользу были тогда гораздо сильнее, чем в наши дни. Проблема, стоящая перед нами теперь, заключается не в том, чтобы обеспечить единообразие; она состоит как раз в том, что в смысле единообразия мы хватили лишку. Сейчас наша задача — способствовать разнообразию, и альтернативный вариант сделает это куда более эффективно, чем система национализированных школ.
Другой фактор, который мог сыграть важную роль столетие назад, заключался в сочетании дурной славы, которой пользовались денежные субсидии частным лицам ("подачки"), с отсутствием эффективного административного механизма, который занимался бы выдачей ваучеров и проверкой их использования. Такой механизм — явление нашего времени; он достиг полного расцвета благодаря колоссальному расширению личного налогообложения и программ социального обеспечения. В его отсутствие административный контроль над школами мог рассматриваться как единственный возможный способ финансирования образования.
Как можно заключить из некоторых приведенных выше крайних примеров (Англия и Франция), отдельные черты предлагаемого решения присутствуют в существующих системах образования. Призывы к решению такого рода раздаются в большинстве стран Запада все громче и, насколько мне кажется, все чаще. Возможно, это отчасти объясняется развитием в наши дни государственного административного механизма, способствующего такой постановке дела.
Хотя при переходе от нынешней системы к выдвигаемой нами и в управлении нашей системой возникают многочисленные проблемы, они не кажутся ни неразрешимыми, ни уникальными. Так же как и при денационализации других видов деятельности, существующие здания и оборудование можно было бы продать частным предпринимателям, пожелавшим работать в этой области. Таким образом, этот переход не потребует непроизводительных затрат капитала.
Поскольку государственные органы (по крайней мере, внекоторых районах) будут заведовать школами и дальше, переход будет постепенным и несложным. Местное подчинение учебных заведений в США и в ряде других стран также облегчит этот переход, поскольку оно будет содействовать эксперименту в малых масштабах. При решении вопроса о том, кто может претендовать на дотации какого-то государственного органа, безусловно, будут свои трудности, но они ничем не отличаются от нынешней проблемы того, какой орган обязан обеспечить данному ребенку доступ к образованию. Разница в размере субсидии сделает одни районы привлекательнее других; к такому же результату приводит ныне разница в качестве обучения.
Единственным дополнительным осложнением могут явиться возросшие возможности для злоупотреблений, поскольку люди получат большую свободу решать, куда посылать детей учиться. Ссылки на административные трудности — стандартный способ защиты статус-кво от любых предлагаемых перемен; вданном случае эта защита еще менее убедительна, чем обычно, ибо при существующей ситуации приходится решать не только сложные проблемы, связанные спредлагаемым вариантом, но и дополнительные проблемы, связанные с тем, что заведование школами является функцией государства.
Обучение на уровне колледжа и университета
Предшествующее изложение затрагивало главным образом обучение в начальной и средней школе. Когда речь заходит о высшем образовании, аргумент в пользу национализации, основанный на внешних эффектах или на технической монополии, становится еще более слабым. По поводу содержания школьных программ, необходимых для воспитания граждан демократического общества, имеется почти полное единодушие: чтение, письмо, арифметика и, пожалуй, всё. Но чем выше уровень образования, тем больше разногласий. Разумеется, даже на уровне намного ниже, чем уровень американского колледжа, уже нет достаточного единства мнений, чтобы навязывать всем взгляды большинства, и уж тем более относительного большинства. Отсутствие единства мнений может зайти настолько далеко, что поставит под сомнение даже уместность субсидирования обучения на этом уровне; это определенно подрывает аргумент в пользу национализации, основанный на необходимости воспитания в духе общей системы ценностей. На этом уровне вряд ли можно вообще говорить о "технической монополии" всвете того, что для посещения высших учебных заведений люди могут переезжать и переезжают на большие расстояния.
В США государственные учреждения играют в сфере высшего образования меньшую роль, чем на уровне начальной и средней школы. Тем не менее значение их постоянно возрастало (по крайней мере, до начала 1920-х годов), и теперь их посещают более половины всех студентов колледжей и университетов.
{См. : Stigler G. J. Employment and Compensation in Education. New York: National Bureau of Economic Research, 1950 [= Occasional Paper. ?33]. P. 33. }
Одна из главных причин их роста заключалась в относительной дешевизне: большинство муниципальных и штатных колледжей и университетов взимают куда более низкую плату за обучение, чем частные университеты, которые не могут себе этого позволить. Поэтому частные университеты сталкиваются с серьезными финансовыми затруднениями и с полным основанием сетуют на "несправедливую" конкуренцию. Им хочется сохранить независимость от государства, но в то же время давление финансовых обстоятельств побуждает их искать государственной помощи.
Вышеприведенный анализ подсказывает направления поиска удовлетворительных решений нашей проблемы. Государственные расходы на высшее образование могут быть оправданы как средство воспитания у молодежи гражданских качеств и способности к руководству обществом, хотя я поспешу добавить, что значительную долю нынешних расходов, идущую на чисто профессиональное обучение, нельзя обосновать ни этими, ни, как мы увидим, какими-либо иными причинами. Ограничение субсидий только государственными учебными заведениями нельзя обосновать вообще ничем. Все субсидии должны выдаваться частным лицам и тратиться вучебных заведениях по их выбору на том единственном условии, что предлагаемое в них образование относится к категории, которую целесообразно субсидировать. Все остальные государственные учебные заведения должны взимать плату, покрывающую стоимость образования, и таким образом на равных конкурировать с негосударственными учебными заведениями. {Я выношу за скобки расходы на фундаментальные исследования. Я толкую здесь обучение в узком смысле, чтобы исключить соображения, которые чрезмерно расширили бы предмет обсуждения.}
В своих общих чертах получившаяся в результате система будет аналогична системе финансирования образования ветеранов, сложившейся в США после Второй мировой войны, с тем исключением, что средства, надо полагать, будут отпускаться штатами, а не федеральным правительством.
Переход к такой системе создаст условия для более эффективной конкуренции между учебными заведениями разных типов и для более целесообразного использования их ресурсов. Он снимет необходимость прямых государственных дотаций частным колледжам и университетам и таким образом оградит их независимость и своеобразие и одновременно позволит им вырасти по сравнению с государственными учебными заведениями. Субсидирование учреждений, а не людей привело к тому, что государство субсидирует всю деятельность учебного заведения, а не только ту деятельность, которую государству следует субсидировать. Даже поверхностный анализ покажет, что, хотя эти два вида деятельности отчасти совпадают, они отнюдь не тождественны.
Альтернативный вариант будет более справедливым: достоинства этого довода особенно очевидны на уровне колледжа иуниверситета в связи с многочисленностью и разнообразием частных учебных заведений. Штат Огайо, например, заявляет своим гражданам: "Если у вас есть ребенок, который хочет учиться в колледже, мы автоматически назначим ему приличную стипендию на все четыре года при условии, что он способен удовлетворить минимальные требования, предъявляемые к абитуриентам, и еще при том условии, что у него хватит ума подавать в Университет штата Огайо.
Если вашему ребенку или вам хочется, чтобы он учился в Оберлинском колледже или в университете Вестерн Резерв, не говоря уже о Йеле, Гарварде, Северо-Западном или Чикагском университете или Белойте, ни гроша он от нас не получит". Как можно оправдать такую программу? Не справедливей ли было бы и не лучше ли для развития науки, если бы штат Огайо тратил выделенные на высшее образование деньги на стипендии, которые можно было бы использовать в любом колледже и университете, и потребовал, чтобы Университет штата Огайо конкурировал на равных основаниях с другими высшими учебными заведениями?
{Я использовал Огайо, а не Иллинойс, потому что с тех пор, как была написана статья, положенная в основу данной главы (1953), в Иллинойсе была принята программа, отчасти отражающая эту мысль и предусматривающая стипендии, которые можно использовать в частных колледжах и университетах Иллинойса. То же самое было сделано и в Калифорнии. В Виргинии была принята аналогичная программа для более низкого уровня, но это сделали совсем по иной причине: чтобы избежать расовой интеграции. Виргинский эпизод разбирается в главе VII.}
Специальное и профессиональное образование
Специальное и профессиональное образование не имеет внешних эффектов вроде тех, которые разбирались выше в связи со всеобщим образованием. Это форма инвестиций в человеческий капитал, абсолютно аналогичная вкладыванию денег в оборудование, здания и прочие неодушевленные формы капитала. Функция такой инвестиции заключается в том, чтобы повысить экономическую продуктивность человека. Если инвестиция достигает этого результата, общество свободного предпринимательства вознаграждает человека более высокой оплатой его услуг.
{Повышение вознаграждения может выражаться не только в денежной форме; оно может также заключаться в нематериальных льготах, предоставляемых профессией, которую дает специальное образование. Подобным же образом у этой профессии могут быть и свои нематериальные недостатки, которые следует учиты' вать при подсчете капитальных затрат. }
Это различие в выручке является экономическим стимулом для инвестиций капитала вформе ли машины или в форме человека. В обоих случаях дополнительная выручка должна соизмеряться с затратами, понесенными для ее получения. Когда речь идет о специальном образовании, главные затраты состоят в доходе, упущенном в период обучения, впроцентах на прибыль, упущенных в связи с откладыванием заработка, и в специфических расходах на приобретение образования, таких как плата за обучение и затраты на учебники и оборудование.
Когда речь идет о капитале в форме материальных активов, главные затраты состоят в расходах на капитальное оборудование и в процентах на прибыль, недополученных в период приобретения этого оборудования. В обоих случаях человек, очевидно, считает свои затраты целесообразными, если дополнительная выручка превышает, по его разумению, дополнительные расходы.
{Более подробный и точный разбор соображений, влияющих на выбор про' фессии, см. : Friedman M. , Kuznets S. Income from Independent Professional Practice. New York: National Bureau of Economic Research, 1945. P. 81-95, 118-137. }
В обоих случаях, если человек сам несет соответствующие расходы и если государство не субсидирует этих расходов и не облагает налогом выручку, он (или его родители, или его благодетели) в общем и целом берет на себя все дополнительные издержки и получает всю дополнительную выручку; тут нет места для явно переложенных на чужие плечи издержек и незаслуженной выручки, которые систематически приводят частный интерес в столкновение с общественным.
Если бы капитал для инвестиций в людей был так же легко доступен, как капитал для инвестиций в материальные активы (вкладывается ли он через рынок или путем прямой инвестиции соответствующими людьми или их родителями или покровителями), норма прибыли на капитал была бы в этих сферах примерно одинакова. Если бы она была выше на неодушевленный капитал, у родителей имелся бы стимул покупать своим детям такой капитал вместо того, чтобы вкладывать соответствующую сумму в специальное образование, и наоборот. На самом деле, однако, эмпирические данные свидетельствуют о том, что норма прибыли на капитал, инвестированный в образование, гораздо выше, чем на капитал, вложенный в материальные активы. Это расхождение говорит о недостатке инвестиций в человеческий капитал.
{Cм. : Becker G. S. Underinvestment in College Education? // American Economic Review. Vol. L (1960). P. 356-364; Schultz T. W. Investment in Human Capital // American Economic Review. Vol. LXI (1961). P. 1-17. }
Эта нехватка инвестиций в человеческий капитал отражает, надо полагать, изъян рынка капитала. Инвестиции в человеческий капитал нельзя финансировать на тех же условиях и с такой же легкостью, как инвестиции в капитал физический. Нетрудно понять, почему так происходит. Когда дается долгосрочная ссуда на финансирование инвестиций в физический капитал, кредитор способен заручиться обеспечением в виде недвижимого имущества или оставшейся части требований на сами материальные активы ивслучае неуплаты может рассчитывать на реализацию хотя бы части своих капиталовложений путем продажи материальных активов. Если он дает аналогичную ссуду на увеличение доходности человека, ему, очевидно, невозможно заручиться аналогичным обеспечением. В нерабовладельческом государстве человека, воплощающего вложенные деньги, нельзя купить и продать. Даже если бы это было возможно, аналогичного обеспечения все равно не получится. Капиталоотдача материальных активов не зависит обычно от сотрудничества первоначального заемщика, капиталоотдача человеческого капитала совершенно очевидно зависит. В связи с этим давать ссуду на образование человека, у которого нет никакого обеспечения, кроме будущего заработка, — куда менее привлекательная затея, чем ссужать деньги на финансирование постройки зданий: обеспечение тут меньше, а расходы по последующему взысканию процентов и основной суммы долга гораздо выше.
