{Ibid. P. 146.}
Полагаю, что приведенные отрывки дают ясное представление о том, что проблема лицензирования профессий есть нечто большее, чем заурядная иллюстрация проблемы вмешательства со стороны государства, что в нашей стране оно является серьезным нарушением свободы людей заниматься любой деятельностью по своему свободному выбору и что масштабы его могут стать еще более серьезными по мере того, как на законодательные органы оказывается давление с целью расширения сферы лицензиата.
Прежде чем приступить к обсуждению достоинств и недостатков лицензиата, целесообразно отметить, почему эта система существует и какова общая политическая проблема, вытекающая из стремления к введению в практику этого специального законодательства. Встречающееся в законодательных актах многих штатов положение, гласящее, что утверждением парикмахеров должен заниматься комитет, состоящий из других парикмахеров, вряд ли является убедительным доказательством того, что общественность и в самом деле заинтересована в существовании подобного законодательства. В действительности объяснение заключается в ином, а именно: группа производителей политически всегда лучше организована, чем группа потребителей. На это очевидное обстоятельство часто обращают внимание, и значение его трудно переоценить.
{См. , например, нашумевшую статью Уэсли Митчелла "Backward Art of Spending Money", перепечатанную в одноименном сборнике его статей (New York: McGraw'Hill, 1937. P. 3-19).}
Каждый из нас является одновременно производителем и потребителем. Однако мы уделяем значительно большую долю времени и познаний своей роли производителя, нежели потребителя. Мы потребляем буквально тысячи, если не миллионы предметов. В результате люди одной и той же профессии, скажем, парикмахеры или врачи, кровным образом заинтересованы в специфических проблемах данной профессии и всегда готовы посвятить значительную энергию этим проблемам. С другой стороны, те из нас, кто когда-либо прибегает к услугам парикмахеров, делают это от случая к случаю и оставляют в парикмахерских минимальную частицу своих доходов. Наш интерес к этой проблеме случаен.
Вряд ли кто-либо из нас готов потратить значительное время на хождение по законодательным органам и дачу показаний о несправедливости ограничения деятельности парикмахеров. Это же относится и к таможенным пошлинам. Группы, полагающие, что они особым образом заинтересованы в определенных таможенных пошлинах, — это ограниченные группы, для которых данный вопрос имеет исключительное значение. Интерес широкой общественности в очень большой степени распылен. В итоге же ввиду отсутствия общих законоположений, которые можно было бы противопоставить давлению заинтересованных групп, группы производителей неизменно будут оказывать более сильное давление на законодательство и на органы власти, чем разрозненные и разобщенные группы потребителей. Если взглянуть на проблему с этой точки зрения, то вызовет удивление не то, что у нас так много неразумных лицензионных законов, а то, что их гораздо меньше, чем могло бы быть. Удивительно, как нам вообще удалось добиться от государства относительной свободы в отношении производственной деятельности людей, существовавшей и существующей в нашей стране и в других странах по сей день.
Единственным способом противостоять давлению конкретных групп производителей является, по моему мнению, установление общей презумпции, которая служила бы препятствием для определенных действий государства. Только в том случае, если строгое ограничение деятельности государства в целой категории случаев будет общепризнанным, можно будет достаточно уверенно воздействовать на нарушителей этой общей презумпции и питать небезосновательные надежды на возможность ограничить распространение особых мер, принимаемых в интересах специальных групп. В пользу такого положения мы уже неоднократно высказывались ранее. Доводы в его пользу стоят в одном ряду с доводами впользу Билля о правах и основных положений кредитно-финансовой политики.
Политические вопросы, связанные с лицензиатом
Важно разграничить три различных уровня контроля: первый = регистрация; второй — сертификация; третий — лицензирование.
Под регистрацией я понимаю определенную процедуру, в рамках которой лица, занимающиеся определенными видами деятельности, обязаны внести свои фамилии в официальный реестр.
Не существует положения, которое запрещало бы лицу, пожелавшему внести свою фамилию в реестр, заниматься указанной деятельностью. С него может быть взыскана пошлина в форме вступительного взноса или же по шкале налога.
Второй уровень — сертификация. Государственное учреждение может удостоверить, что данное лицо обладает определенными навыками, но оно не может никоим образом воспрепятствовать занятию любым ремеслом или профессией с применением таких навыков лицам, которые не обладают подобным удостоверением (сертификатом). В качестве примера можно сослаться на бухгалтерское дело. В большинстве случаев бухгалтером может быть любое лицо, вне зависимости от того, является ли оно дипломированным бухгалтером высшей квалификации или нет, но ставить после своей фамилии буквы СРА {Certified Public Accountant, дипломированный бухгалтер. — Примеч. пер. } или вывешивать в служебном кабинете таблички, свидетельствующие о ранге дипломированного бухгалтера высшей квалификации, имеют право только лица, которые сдали специальный экзамен. Сертификация во многих случаях является промежуточным этапом. Во многих штатах отмечается тенденция к ограничению сферы деятельности дипломированных бухгалтеров. На эти "запретные" виды деятельности выдаются не сертификаты, а лицензии. В некоторых штатах "архитектор" — это титул, который могут прибавлять к своей фамилии только лица, выдержавшие специальный экзамен. Это и есть сертификация. Она не возбраняет кому бы то ни было за определенную плату давать профессиональные советы относительно постройки домов.
Третий уровень — непосредственно лицензирование. Оно представляет собой процедуру, при которой для занятий определенной деятельностью необходимо получение лицензии от компетентного учреждения. Лицензия — это нечто большее, нежели простая формальность. Она предполагает демонстрацию претендующим на нее лицом определенных навыков или же прохождение определенных тестов, предусматривающих элемент конкуренции, и любое лицо, не обладающее лицензией, лишается права практики, а в случае занятий ею подлежит штрафу или тюремному заключению.
Я хотел бы проанализировать следующий вопрос: при каких обстоятельствах целесообразен тот или иной из этих уровней? Как мне представляется, регистрация в соответствии с принципами либерализма целесообразна по следующим трем соображениям. Во-первых, она может содействовать достижению побочных целей. Проиллюстрирую это на примере. Акты насилия часто доставляют полиции много хлопот. После преступления желательно установить, кто имел доступ к огнестрельному оружию. А до совершения преступления желательно не допустить, чтобы огнестрельное оружие попало в руки людей, которые могут использовать его в преступных целях. Для достижения этой цели полезной может оказаться регистрация магазинов, торгующих оружием. Разумеется, я могу вновь выдвинуть довод, на который неоднократно обращал внимание в предыдущих главах, а именно что недостаточно ограничиться утверждением об оправданности подобной мотивировки для доказательства ее необходимости. Необходимо сопоставить плюсы и минусы, руководствуясь принципами либерализма. Все это я говорю к тому, что соображения подобного рода в отдельных случаях оправдывают отказ от общей презумпции, направленной против регистрации.
Во-вторых, регистрация в отдельных случаях может быть всего лишь средством для улучшения функционирования налоговой системы. Вопрос в таких случаях сводится к тому, является ли данный конкретный налог подходящим средством для увеличения доходов, направляемых на финансирование признанных необходимыми государственных услуг, и облегчает ли регистрация сбор налогов. Это может происходить либо вследствие того, что зарегистрированное лицо облагается налогом, либо потому, что зарегистрированное лицо используется как сборщик налогов. Так, например, при сборе налога с оборота, которым облагаются различные потребительские товары, необходимо располагать реестром или списком всех мест, где производится торговля товарами, подлежащими налогообложению.
В-третьих, — и это, возможно, единственное оправдание регистрации, наиболее близкое к нашему основному предмету, б регистрация может служить средством защиты потребителей от мошенничества. Вообще, согласно принципам либерализма, за государством признается полномочное право обеспечения соблюдения условий контракта, а мошенничество сопряжено с нарушением контракта. Разумеется, целесообразность столь радикальных профилактических мер, направленных против возможного мошенничества, представляется сомнительной, поскольку нарушаемые вданном случае контракты носят добровольный характер. Тем не менее я полагаю, что не следует принципиально исключать возможность существования определенных видов деятельности, потенциально благодатных для мошенничества, что оправдывает предварительное составление списков лиц, о которых известно, что они занимаются такой деятельностью. В качестве примера можно привести регистрацию водителей такси. Водитель такси, везущий пассажира в вечернее время, находится в таком положении, когда он легко может обобрать своего клиента. Во избежание подобной практики желательно, видимо, располагать списком лиц, занятых в таксомоторном бизнесе, выдавать каждому из них номер и требовать, чтобы этот номер прикреплялся к автомашине, дабы пострадавший пассажир мог по номеру опознать машину. Речь здесь фактически сводится к использованию политической власти для охраны людей от насильственных действий со стороны других людей, и этот способ, возможно, является наиболее удобным.
Гораздо более сложно доказать необходимость сертификации. Это объясняется тем, что частный рынок обычно сам выполняет эту функцию. Эта проблема затрагивает как товары, так и услуги. Во многих областях существуют частные сертификационные агентства, которые свидетельствуют компетентность данного лица или качество того или иного товара. Аттестация в журнале Иood Housekeeping производится в частном порядке. Что касается промышленной продукции, то существуют частные лаборатории, которые подтверждают качество определенного изделия. Что касается потребительских товаров, то существуют организации, занимающиеся проверкой качества предметов потребления. В
Соединенных Штатах наиболее известными организациями подобного рода являются Consumers Union (Союз потребителей) и Consumers Research (Исследовательская организация потребителей). Удостоверением качества обслуживания занимаются добровольческие организации, известные под названием Better Business Bureau (Бюро по повышению качества обслуживания). Техникумы, колледжи и университеты удостоверяют уровень знаний своих выпускников. Одной из функций розничных торговцев и оптовиков является удостоверение качества многих продаваемых ими товаров. Потребитель проникается доверием к данному магазину, а у магазина всвою очередь появляется стимул для проверки качества товаров, которыми он торгует.
Могут, однако, возразить, что в отдельных, а может быть, иво многих случаях лица, готовые платить за сертификацию, не будут добровольно прибегать к ней ввиду сложности обеспечения ее конфиденциальности. Это, в сущности, та же проблема, которая возникает при патентировании и установлении копирайта, а именно: в состоянии ли люди определить ценность услуг, которые они оказывают другим лицам? Если я начинаю профессионально заниматься сертификацией, то, возможно, не существует способа, с помощью которого я могу заставить вас оплатить мои услуги за выдачу сертификата. Если я продаю информацию о сертификации одному лицу, каким образом я могу воспрепятствовать ему в передаче ее другим лицам? В результате может оказаться невозможным наладить эффективный добровольный обмен в области сертификации, несмотря на то что люди в случае необходимости готовы оплачивать эти услуги. Одним из способов обойти эту проблему б аналогичным тому, каким мы пользовались для избежания других внешних эффектов, — является государственная сертификация.
Другое возможное оправдание сертификации связано сопасностью монополизации. Сертификация связана с некоторыми аспектами технической монополии, поскольку стоимость производства сертификации в общем и целом не зависит от количества лиц, которым передается информация. Из этого, однако, не следует со всей очевидностью неизбежность установления монополии. Еще более трудно оправдать лицензирование. Оно представляет собой еще один шаг в направлении ограничения прав отдельных лиц вступать в добровольные договорные отношения. Тем не менее отдельные доводы в защиту лицензирования могут вписываться в концепцию целесообразных действий государства, которой придерживаются либералы, хотя, как и во всех прочих случаях, необходимо учитывать как плюсы, так и минусы. Главным аргументом, на который может опираться либерал, является наличие внешних эффектов. Самым простым и очевидным случаем является пример "некомпетентного" врача, способного вызвать эпидемию.
До той поры, пока врач наносит ущерб только своему пациенту, это вопрос добровольного договора и взаимоотношений между пациентом и врачом. В этом случае нет никаких оснований для вмешательства. Однако возможен аргумент, что в том случае, если врач плохо лечит своего пациента, он может вызвать эпидемию, которая нанесет ущерб третьим лицам, не связанным непосредственно со сторонами, вступившими в договорные отношения. В таком случае можно предположить, что все стороны, в том числе потенциальный пациент и врач, будут согласны ради предотвращения подобной эпидемии на ограничение права медицинской практики кругом "компетентных" лиц.
На практике самым сильным аргументом сторонников лицензирования является не приведенный выше довод, до определенной степени привлекательный для либерала, а, скорее, сугубо патерналистский аргумент, который не вызывает у него никакого или почти никакого сочувствия. Согласно этому аргументу, люди не в состоянии самостоятельно выбирать лиц, которые квалифицированно обслуживали бы их, идет ли речь о водопроводчике, враче или парикмахере. Для того чтобы разумным образом выбрать себе врача, необходимо самому быть врачом. Большинство из нас в силу этой причины некомпетентны, и нас следует охранять от нашего же невежества. Это равносильно утверждению, что в качестве избирателей мы должны оберегать самих себя как потребителей от нашего же собственного невежества, заботясь о том, чтобы некомпетентные врачи, водопроводчики или парикмахеры не занимались обслуживанием людей.
До сих пор я перечислял аргументы в пользу регистрации, сертификации и лицензирования. Во всех трех случаях очевидно, что за все эти преимущества требуют значительных социальных издержек. Некоторые из них уже были упомянуты выше, и я проиллюстрирую их более детально, когда речь пойдет о медицинском обслуживании, хотя небесполезно отметить их в общем виде уже сейчас.
