На відміну від періоду кінця 1917 — початку 1918 р., коли більшовицьке керівництво, щоб отримати контроль над радами, перехоплювало народні гасла і демонструвало спроби їх втілення в життя, з початку 1919 р. воно намагалося керувати масовим рухом, спрямовуючи його в потрібне русло. Більшовицькі керманичі цього разу мали конкретні плани щодо управління Україною. Їх виникненню сприяв досвід, здобутий у Росії. Вони були впевнені в популярності радянської влади, під якою на той час розуміли систему рад як форму свого контролю над суспільством. Тому без застережень експортували її в Україну. Місцеві ради визнавалися більшовиками лише в тому випадку, коли ними керували комуністи чи вони перебували під комуністичним впливом.
Ставлення до рад як до підлеглих компартійному керівництву органів (а не як до багатоступінчастої форми представницької демократії, якими вони були до початку комуністичної революції) було сформоване керівниками КП(б)У ще в липні 1918 р. на І з'їзді КП(б)У. У резолюції «Про ставлення до так Званих „Совітів“» наголошувалося, що «в нинішніх умовах такі органи легально існувати не можуть, а тому всяка установа, що існує легально і називає себе Совітом, неминуче дискредитувала саму ідею совіта депутатів». Суспільству нав'язувалася думка про те, що терміни «совіцький» і «більшовицький» є синонімами.
Владна вертикаль у вигляді системи рад за своєю формою передбачала виборність радянських органів знизу вгору. Однак, розуміючи, що в умовах реального вибору більшовики не здобудуть контролю над селом і загалом над Україною, на початку 1919 р. ЦК РКП(б) ініціював інший шлях легалізації своєї влади. До опанування села вибори низових рад відкладалися на майбутнє, а реальна влада на місцях передавалася революційним комітетам (ревкомам) та комітетам бідноти (комбідам). У законодавчих актах, як і в більшовицькій пропаганді, не проводилося різниці між поняттями «радянський» і «комуністичний». Приміром, в ухваленому у грудні 1918 р. декреті «Про організацію влади на місцях» зазначалося, що ревкоми створюються із «безумовних прихильників совітської влади». А там, де вже діяли «партійні організації комуністів», вони брали на себе організацію місцевого ревкому. Водночас відділ внутрішніх справ мав право як призначати потрібних людей до будь-яких ревкомів, так і в будь-яку мить змінювати склад ревкому. Тобто більшовицька влада, яка вперто називала себе «радянською» навіть за відсутності рад, була відверто диктаторською. Однак на словах вона залишалася «народною».
Керувати діяльністю рад компартійному керівництву допомагали силові органи. Уперше під назвою «Всеукраїнська надзвичайна комісія» (ВУНК, але з огляду на склад і фактичну підпорядкованість цього органу Кремлю видається більш доречним вживання абревіатури за російськомовною назвою, тобто ВУЧК — Всеукраинская чрезвычайная комиссия. — Лет.) органи державної безпеки були організовані декретом Тимчасового робітничо-селянського уряду України від 3 грудня 1918 р., тобто ще до реального захоплення території України. Однак диктатура системи «РКП(б) — ради» базувалася не тільки на насиллі, але й на пропаганді.
Більшовики добре розуміли важливість суспільних настроїв для зміцнення влади, тим більше, що нові кадри вони вишукували саме в радах. Вплив на маси, переконування їх — такими були основні завдання відділів агітації та пропаганди партійних комітетів та окремого Наркомату радянської пропаганди. У декреті про утворення останнього відзначалося: «Для керівництва й об'єднання загальної пропаганди, скерованої на розвиток і за фіксування в свідомості працюючих мас ідей революційно-комуністичного будівництва, а надто — ідеї радянської влади, в складі робітничо-селянського уряду УСРР утворюється Народній Комісаріат радянської пропаганди, що межі його компетенції і влади докладно визначає особливе положення» (україномовний переклад 1925 р.).
До компетенції цього потужного наркомату в «галузі словесної пропаганди» входила організація мітингів і лекцій, збирання відомостей економічного та політичного характеру з місць, «погляд за протирадянською агітацією й пропагандою та боротьбу з останньою шляхом загальнополітичної пропаганди й агітації», організація спеціальних курсів тощо. Під його контроль передавалися органи, що керували друком в Україні. Та це була лише видима частина айсберга.
У таємній (не для друку) частині ухваленого 27 лютого 1919 р. положення про Наркомат радянської пропаганди, зазначалося: «Отримуючи політичні директиви безпосередньо від Центрального комітету Комуністичної партії України, Наркомат радянської пропаганди з іншими наркоматами підпорядкований РНК УСРР. Внаслідок виконання значної частини роботи, що належить до відання Комуністичної партії, Наркомат радянської пропаганди всією мережею своїх установ та відділів, як у центрі, так і на місцях, перебуває у найтіснішому співробітництві з відповідними комітетами комуністичної партії, що виражається у тому, що керівниками установ і відділів рад. пропаганди в центрі та на місцях є члени партійних комітетів». Таким чином, поняття «комуністичний» чи то навіть «належний до КП(б)У», бо комуністами незабаром почали називати себе і боротьбисти, прирівнювалося у розумінні більшовицької верхівки до «радянського».
Врахування настроїв мас спонукало до збереження формальної виборності при створенні вищих органів радянської влади. За прикладом РСФРР вищим органом влади в УСРР проголошувався Всеукраїнський з'їзд рад, а органами влади на місцях — з'їзди рад відповідного рівня. Влада рад декларувалася як неподільна.
На відміну від низових органів влади, де навіть формально влада рад лише проектувалася, але не існувала фактично, ігнорувати виборність рад найвищого рівня компартійне керівництво не наважилося. Воно усвідомлювало нелегітимність уряду радянської України, адже свого часу навіть В. Ленін під час захоплення влади спирався на II Всеросійський з'їзд рад. Тому в опублікованій 28 січня 1919 р. «Декларації Тимчасового робітничо-селянського уряду України» наголошувалося, що незабаром збереться III Всеукраїнський з'їзд рад, якому уряд поступиться владою і який остаточно сконструює радянську владу в Україні.
Керівники РКП(б) декілька раз «перестрахувалися» від небезпеки отримати небажаний склад цього з'їзду. Солдати Червоної армії мали десятикратну перевагу над робітниками та селянами України у виборі делегатів до нього. Ще одним заходом уникнення небезпеки небажаного складу Всеукраїнського з'їзду рад стало запровадження постановою РНК УСРР від 19 лютого 1919 р. «„Про вибори на III з'їзд рад робітничих, селянських та селянських депутатів“ позбавлення виборчих прав представників експлуататорських класів, служителів церкви та колишніх поліціянтів та жандармів». У березні вказаний у цій постанові перелік позбавлених виборчих прав осіб став частиною Конституції УСРР, а відтак повсякденною нормою виборчого процесу й надалі.
Окрім адміністративної заборони вибирати та бути обраними особам, що в минулому визначали продукційну міць держави та її духовну опору, існувала ще не одна перепона для виборів на Всеукраїнський з'їзд рад опонентів Кремля. По-перше, не існувало прямої системи виборів, тобто рядові виборці на селі обирали не делегата на Всеукраїнський з'їзд рад, а свого представника на волосний з'їзд, а у місті — в Раду депутатів міста. Але навіть такої багатоступінчастої системи вибору в переважній більшості губерній волосні з'їзди не мали: до часу зміцнення «радянської» (тобто більшовицької) влади саме комбіди та ревкоми складали список делегатів на волосний «з'їзд» рад. Оскільки склад комбідів та ревкомів мав право змінити у будь-який час наркомат внутрішніх справ, то говорити про вибори делегатів III Всеукраїнського з'їзду рад від волосних з'їздів рад не доводиться.
На додаток ще й провадилася шалена пропаганда проти всіх інших прихильних до радянської форми влади партій. Певне уявлення про хід виборчої кампанії, яка завершилася скликанням III Всеукраїнського з'їзду рад, дає лист одного з керівників українських есерів-боротьбистів М. Полоза до Сталіна. Цей документ написаний від руки на шести аркушах з учнівського зошита і має вхідний штамп управління справами Тимчасового робітничо-селянського ряду України з датуванням 23 лютого 1919 р. Можливо, він навіть не дійшов до адресата, але цінність свідчень, які в ньому є, цілком безперечна. «Політика на Україні, — писав М. Полоз, — здійснюється врозріз всьому, про що говорилося між нами... Надсилаються накази місцевим органам влади про те, що на з'їзд треба обирати тільки комуністів. З'їзди проводять в атмосфері військового терору. Вибори на з'їздах проводяться за мажоритарною системою, тобто штучним створенням більшості в декілька голосів значна меншість позбавляється всякого представництва, хоча ця меншість стоїть цілковито на радянській платформі». Успіху такої пропаганди сприяло і те, що пропорційну систему виборів, яку самі більшовики ще в грудні 1917 визнавали «більш демократичною, аніж мажоритарна», вони замінили на згадану в листі Полоза мажоритарну. Інакше кажучи, робилися усі можливі фальсифікації народного волевиявлення.
У результаті таких «виборів» члени КП(б)У становили абсолютну більшість делегатів III Всеукраїнського з'їзду рад — 1435 із загальної кількості 1787 депутатів. Українські соціалісти-революціонери (боротьбисти) отримали 150 мандатів.
Таким чином, більшовикам вдалося досягти абсолютної переваги на з'їзді, що давало їм формальні підстави мало зважати на позицію боротьбистів чи лівих есерів. Тому у сформованих вищих органах державної влади УСРР були лише більшовики, причому значна їх частина до 1919 р. не мала жодного стосунку до України (див. вклейка, рис. VII).
Але насправді склад депутатів III Всеукраїнського з'їзду рад не відображав волі навіть найбіднішого селянства, не кажучи вже про все українське суспільство. Система сформованої більшовиками місцевої влади з її завданням беззастережно виконувати накази Кремля виявилася занадто далекою від народу. Це руйнувало поширені в Україні ілюзії щодо народності компартійно-радянської влади. Однак основну провину населення формально покладало не на «більшовиків», а саме на «комуністів». Тому й своє незадоволення селянські маси спрямовувало не на «радянську» («совітську») владу, котра, як їм здавалося, відповідно набутого на початку 1918 р. досвіду полягала саме в широкому місцевому самоуправлінні, а на «комуну». Однією з підстав для такої плутанини стало перейменування у березні 1918 р. РСДРП(б) на Російську комуністичну партію (більшовиків) — РКП(б).
Оскільки рішення комуністів-більшовиків досить часто суперечили вимогам народних мас, то незабаром в Україні розгорнувся широкий повстанський рух, який нерідко проходив під радянськими гаслами. Адже сама по собі радянська влада в її «чистому» вигляді, що начебто передбачав справжню підконтрольність і підзвітність влади виборцям, подобалася активній частині суспільства. Керівництво КП(б)У щосили намагалося залишити за собою «радянський бренд». У резолюції пленуму ЦК КП(б)У, що відбувся на початку квітня 1919 р., визнавалося: «Тепер куркульська контрреволюція проходить злісно-демагогічну політику механічного поєднання контрреволюційних гасел із радянськими, прикриваючи свою куркульську погромно-шовіністичну суть більшовицькою фразеологією („Ми українські більшовики“, „Ми за владу Рад“, „За самостійну Україну“)». Це зайвий раз свідчить про позитивний для встановлення більшовицької влади вплив досвіду 1917 — початку 1918 р., коли більшовики своїм авторитетом легалізували найбільш популярні вимоги активної частини низів українського суспільства. Але й відмова втілювати ті гасла в життя не могла минути безслідно.
