Архитектура хаоса

Организация Объединённых Наций была создана в 1945 году не как идеалистический проект вечного мира, а как механизм закрепления результатов Второй мировой войны и предотвращения новой большой войны между державами-победительницами. Её архитектура сознательно отражала иерархию, сложившуюся к концу войны: пять государств — Соединённые Штаты, Советский Союз, Великобритания, Франция и Китай — получили статус постоянных членов Совета Безопасности и право вето, которое делало их неподвластными любым решениям организации, если эти решения противоречили их интересам. Это не было случайностью или уступкой идеализму; это было трезвое признание того факта, что ни одна из великих держав не согласится участвовать в организации, которая могла бы принудить её к чему-либо силой. Право вето стало тем предохранительным клапаном, который позволял державам сохранять суверенитет в вопросах безопасности, одновременно сотрудничая в менее чувствительных сферах.

С течением времени состав постоянных членов Совета Безопасности перестал отражать реальное распределение сил в мире. Германия и Япония, потерпевшие поражение в войне и не получившие постоянных мест, превратились в экономических гигантов, чьё влияние в мировой политике существенно превосходит влияние Франции или Великобритании. Индия, Бразилия, ЮАР и другие региональные державы требуют постоянного представительства, справедливо указывая на то, что мир 1945 года давно исчез. Однако любые попытки реформировать Совет Безопасности наталкиваются на непреодолимое препятствие: любое изменение Устава ООН требует согласия всех пяти постоянных членов, каждый из которых обладает правом вето на поправки. Это создаёт структурный тупик: для того чтобы изменить правила, нужно согласие тех, кто эти правила контролирует и извлекает из них выгоду. Постоянные члены не откажутся от права вето, потому что именно оно гарантирует их привилегированный статус и защищает от принуждения со стороны организации. Расширение состава постоянных членов размывало бы их влияние и создавало бы новых конкурентов за статус, поэтому оно также блокируется по разным, часто взаимоисключающим причинам: США не хотят усиления Китая и России, Китай — Японии и Индии, Россия — Германии и т.д.

Попытки обойти право вето через расширение полномочий Генеральной Ассамблеи или создание параллельных институтов также обречены на провал, поскольку они сталкиваются с тем же фундаментальным препятствием: отсутствием механизма принуждения, не зависящего от воли великих держав. Резолюции Генеральной Ассамблеи не имеют обязательной силы, а любая попытка придать им такую силу потребовала бы изменения Устава, что возвращает нас к проблеме вето. Создание новых институтов, таких как Международный уголовный суд, сталкивается с отказом ведущих держав признавать их юрисдикцию: США, Россия, Китай и Индия не ратифицировали Римский статут, что делает суд инструментом, применимым главным образом к слабым африканским государствам. Всё это подтверждает вывод, сделанный в первой главе: правила в международной системе обслуживают интересы сильных, и попытка изменить правила мирным путём наталкивается на нежелание сильных отказываться от своих привилегий.

Более того, даже если бы удалось каким-то чудом провести формальное реформирование ООН — например, отменить право вето и сделать решения Совета Безопасности обязательными для всех — это не привело бы к желаемому результату. Великие державы, лишённые институциональной защиты, просто перестали бы подчиняться организации. В мире, где суверенитет по-прежнему остаётся высшей ценностью, а монополия на легитимное насилие принадлежит национальным государствам, не существует силы, способной заставить Соединённые Штаты или Китай выполнить решение, которое они считают противоречащим своим жизненным интересам. ООН без права вето превратилась бы в пустой разговорный клуб, решения которого игнорировались бы точно так же, как сегодня игнорируются решения Генеральной Ассамблеи. Право вето, таким образом, не является аномалией, искажающей идеальную модель коллективной безопасности; оно является необходимым условием существования организации, в которой участвуют суверенные великие державы. Оно честно отражает реальность: международная система — это анархия, в которой нет верховного судьи, а право вето — лишь формализованное признание того факта, что великие державы не подчиняются никому, кроме самих себя.

Правовой идеализм, стремящийся к установлению "настоящего" верховенства права в международных отношениях, упирается в неразрешимое противоречие: чтобы право стало принудительным, нужна сила, стоящая над государствами; но создание такой силы невозможно без согласия государств, которые не желают отдавать свой суверенитет. Вся история попыток реформирования ООН — это история подтверждения этого тупика. Многочисленные комиссии, доклады и предложения по расширению Совета Безопасности, ограничению права вето, введению обязательной юрисдикции международных судов неизменно терпели неудачу, потому что в их основе лежало ложное допущение, будто правила могут быть изменены теми, кто ими управляет, в ущерб собственным интересам. В действительности любые институциональные изменения возможны лишь тогда, когда они не затрагивают базового распределения силы, а лишь адаптируют институты к новому балансу. Но адаптация эта происходит не через реформы, а через игнорирование формальных правил и создание неформальных практик, которые и отражают реальное положение дел.

Отсюда следует важный вывод: путь к более честному миропорядку лежит не через попытки заставить всех соблюдать существующие правила или через создание новых, более совершенных институтов, а через отказ от иллюзии, будто международная политика может быть полностью подчинена праву. Необходимо честно признать, что существуют сферы влияния, иерархии силы и непримиримые конфликты интересов, которые не могут быть разрешены правовыми средствами. Только на основе такого признания можно строить систему, в которой правила будут не фикцией, а отражением реальности. Этот тезис будет развит в следующих разделах главы.

2.2. Концепция "Полицентричного нормативного поля". Анализ перехода от американоцентричного порядка к регионализации правил

Признание нереформируемости существующих глобальных институтов не означает, что миропорядок обречён оставаться в нынешнем состоянии — смеси лицемерного универсализма с грубым произволом. Напротив, в международной системе уже происходят глубокие структурные сдвиги, которые, не будучи оформлены институционально, меняют саму природу нормативного регулирования. Наиболее адекватным описанием этих сдвигов представляется концепция "полицентричного нормативного поля", приходящая на смену прежней модели, которую можно назвать американоцентричным универсализмом.

Чтобы понять суть происходящего перехода, необходимо прежде всего охарактеризовать ту систему, которая сложилась после окончания холодной войны и достигла пика в 1990-е — начале 2000-х годов. Это был порядок, в котором существовал один бесспорный гегемон — Соединённые Штаты Америки, обладавшие подавляющим военным, экономическим и культурным превосходством. Особенностью этого порядка было то, что его нормативная структура носила универсалистский характер: предполагалось, что либеральные ценности — демократия, права человека, рыночная экономика, верховенство права — имеют глобальное применение и что распространение этих ценностей является не только желательным, но и неизбежным. Соединённые Штаты выступали одновременно как гарант системы, как её главный бенефициар и как основной интерпретатор её норм. "Порядок, основанный на правилах" был в действительности порядком, основанным на американской гегемонии и на способности Вашингтона определять, что является правилом, а что — нарушением.

Этот порядок начал разрушаться не в один момент, а в результате совокупности процессов, набиравших силу с середины 2000-х годов. Во-первых, экономический рост Китая, Индии, Бразилии и других развивающихся стран привёл к перераспределению глобального богатства и, следовательно, влияния. Во-вторых, неудачные военные интервенции США в Ираке и Афганистане подорвали веру в способность Вашингтона эффективно управлять глобальной безопасностью и в легитимность его действий. В-третьих, финансовый кризис 2008 года дискредитировал либеральную экономическую модель, которую Америка продвигала в качестве универсального рецепта процветания. В-четвёртых, Россия и Китай, накопив достаточные ресурсы, начали открыто оспаривать американское лидерство, предлагая альтернативные модели организации международного порядка. Всё это привело к тому, что универсалистская претензия американоцентричного порядка перестала восприниматься как легитимная значительной частью мирового сообщества.

Результатом стал переход к тому, что мы обозначаем как полицентричное нормативное поле. Это система, в которой не существует единого центра, способного навязывать свои правила всему миру, но существует несколько центров силы, каждый из которых формирует собственную нормативную подсистему в своём регионе или сфере влияния. Вместо одной глобальной иерархии правил возникает несколько региональных и функциональных нормативных режимов, частично пересекающихся, частично конкурирующих друг с другом. Эти режимы не обязательно кодифицированы в договорах; часто они существуют как совокупности неформальных практик, пониманий и ожиданий, разделяемых участниками данного региона или сферы взаимодействия.

Наиболее ярким примером такого сдвига является становление Китая как центра собственного нормативного порядка в Восточной Азии. Китай не стремится пока заменить Соединённые Штаты в качестве глобального гегемона, но активно создаёт альтернативные институты и практики, которые позволяют ему регулировать поведение соседних государств, не прибегая к универсалистской риторике. Инициатива "Пояса и пути", Азиатский банк инфраструктурных инвестиций, Шанхайская организация сотрудничества, а также практика применения экономических рычагов для наказания несговорчивых партнёров (как в случае с Австралией или Литвой) — всё это элементы формирующегося китайского нормативного порядка, основанного на принципах невмешательства во внутренние дела и безусловного уважения суверенитета, понимаемого прежде всего как право режима на неограниченную власть внутри своих границ.

Россия, в свою очередь, строит собственную нормативную подсистему на постсоветском пространстве, опираясь на Евразийский экономический союз, ОДКБ и на практику военного вмешательства для защиты "соотечественников" и "исторических интересов". Нормы, действующие в этой подсистеме, существенно отличаются от либерального универсализма: здесь допускается изменение границ (Крым, Абхазия, Южная Осетия), а суверенитет трактуется как ограниченный правом великой державы на вмешательство в свою зону влияния. Европейский союз представляет третий тип нормативного порядка — постсуверенный, в котором государства добровольно делегируют значительную часть своего суверенитета наднациональным институтам в обмен на экономические выгоды и защиту. Индия, Турция, Саудовская Аравия, Бразилия, ЮАР — каждая из этих держав формирует собственные нормативные ареалы, в которых действуют свои правила, свои табу и свои допустимые исключения.

Концепция полицентричного нормативного поля имеет несколько важных следствий. Первое состоит в том, что универсальные правила, даже формально сохраняясь в виде Устава ООН и других документов, фактически утрачивают своё значение как регуляторы поведения сильных акторов. Они остаются языком дипломатии, но не становятся механизмом принуждения. Второе следствие — регионализация правил ведёт к снижению предсказуемости на глобальном уровне, поскольку нормы, действующие в одной подсистеме, не признаются в другой. То, что допустимо в китайской зоне влияния, неприемлемо в европейской, и наоборот. Это порождает постоянные трения и взаимные обвинения в нарушении "общепринятых" стандартов. Третье следствие — в условиях полицентричного поля возрастает значение межблоковых договорённостей, устанавливающих правила сосуществования различных нормативных режимов. Речь идёт не о восстановлении единого универсального порядка, а о создании метаправил, позволяющих разным подсистемам взаимодействовать без постоянного скатывания к войне.

Именно здесь открывается перспектива для построения более честного миропорядка, чем нынешний. Честность в данном контексте означает не то, что все будут соблюдать одни и те же правила, а то, что правила каждого блока будут явно признаны другими блоками как легитимные в пределах своей зоны. Американоцентричный порядок был нечестным, потому что он претендовал на универсальность, но применялся избирательно. Полицентричное поле позволяет снять эту претензию: вместо единого лицемерного порядка возникает несколько откровенно партикуляристских, каждый из которых открыто заявляет о своих интересах и не притворяется, что действует во имя всего человечества. Это не идеал, но это реалистичное описание того, к чему движется мир, и с этим движением необходимо считаться при разработке любых практических рекомендаций.

Опасность, однако, состоит в том, что полицентричное нормативное поле без метаправил рискует превратиться в арену борьбы блоков, где правила являются лишь оружием в конфликте. Поэтому следующий шаг анализа должен состоять в определении того, какие метаправила могли бы регулировать взаимодействие между нормативными подсистемами и какие практические меры могли бы способствовать стабилизации этой новой архитектуры. Этот вопрос мы рассмотрим в следующем разделе.

2.3. Что может быть сделано практически?

Если исходить из реалистического признания того, что существующая система не может быть реформирована через институциональные изменения, а переход к полицентричному нормативному полю уже происходит, возникает закономерный вопрос: какие практические шаги могут быть предприняты для того, чтобы этот переход не превратился в неуправляемый хаос, а привёл к формированию более честного и предсказуемого миропорядка? Ответ на этот вопрос требует отказа от иллюзий и готовности рассматривать меры, которые могут показаться контрпродуктивными с точки зрения традиционного правового идеализма, но которые при ближайшем рассмотрении оказываются единственно реалистичными.

Первая мера: возврат к строгому соблюдению буквы Устава ООН (отказ от "гуманитарных интервенций" без мандата Совета Безопасности).

Парадоксальным образом, именно отказ от расширительных толкований международного права и возвращение к его буквальному прочтению может стать первым шагом к оздоровлению нормативной системы. Устав ООН — документ, созданный в 1945 году, — является продуктом эпохи, когда государства ещё верили в абсолютность суверенитета и недопустимость вмешательства во внутренние дела. Его буквальное прочтение запрещает не только агрессивную войну, но и любые формы применения силы или угрозы силой, за исключением самообороны и действий по мандату Совета Безопасности. Это означает, что "гуманитарные интервенции" — такие как бомбардировки Югославии в 1999 году или операция в Ливии в 2011 году — представляют собой прямое нарушение Устава, независимо от того, насколько благородными мотивами они оправдываются.