Характеризуючи цей закон, X. Раковський у виступі на з'їзді рад наголошував: «Це — ті ж самі комітети бідноти, що існували в минулому році, але з обмеженими правами. Тому ми їх називаємо не комітетами бідноти, а комітетами незаможних селян». Комнезами, за його словами, повинні були «слідкувати за тим, щоб село стало радянським». Він наголошував: «Там, де місцеві виконкоми не виконують свого завдання, комітети незаможних селян мають фактично стати виконкомами, мають фактично оволодіти владою на селі».
Основною функцією комнезамів мав стати облік і контроль дрібних товаровиробників, які й складали основу тодішнього українського селянства. За це члени комнезамів отримували винагороду. Реалізація закону про комітети незаможних селян створювала деяку підпору для більшовиків в українському селі. Вибудовуючи радянську вертикаль влади, більшовики не шкодували зусиль, щоб максимально обмежити владні повноваження непідконтрольних їм сільських рад та їх виконкомів. Від серпня до листопада 1920 р. було ухвалено низку постанов та інструкцій, які сприяли розколу українського села. Серед них слід виділити постанови РНК УСРР про зрівняння членів президій сільських і волосних комнезамів відповідно з головами сільрад (у великих селах — з членами виконкому сільради) та волосних виконкомів щодо військової та трудової повинності й оплати праці.
Комнезами єднала з комбідами зразка 1919 р. адміністративна підпорядкованість Народному комісаріату внутрішніх справ. Однак члени президії комнезамів (а їх, як і комбідівців, було троє у сільській і п'ятеро у волосній президії) фінансувалися з коштів Наркомату продовольства. Як підкреслював X. Раковський, саме Наркомат продовольства «є найбільш зацікавленим в організації цих комітетів».
Найвищою ланкою комнезамівської ієрархії були волосні президії. На питання з місць, чи можна скликати повітові або губернські організації КНС, була дана чітка відповідь: «Не можна, оскільки можуть створитися у повітових та губернських центрах паралелізм і конкуренція між Виконкомами і Бюро». Те, що було потрібно на селі (конкуренція і паралелізм), на наступних щаблях влади виявилося зайвим.
Хоч КНС створювалися з метою протистояти небільшовицьким радам селянських депутатів, керівники партії не збиралися ліквідовувати їх після більшовизації сільрад, як це було зроблено в Росії з комбідами. В одній з інструкцій НКВС наголошувалося, що комнезами не можна розпускати навіть у тих випадках, «коли вони при перевиборах оволодіють радами та волвиконкомами». Логіка зрозуміла, адже на наступних виборах ситуація могла змінитися.
Ще в законі про продрозкладку було відзначено, що всі господарства з розміром землі менше 3 десятин звільняються від продрозкладки. Їм надавалося від 10 до 25 % (залежно від губернії) зерна, вилученого у ході продрозкладки. Але всі ці блага незаможники отримували лише у випадку виконання плану. Якщо хліб не зібрали в потрібних кількостях, то представники наркомпроду були зобов'язані забирати хліб навіть у тих, хто мав землі менш ніж 3 десятини. «Інакше могло б трапитися, що куркуль приховує своє зерно в середняка і навіть бідняка», — пояснював цю норму X. Раковський. Разом із тим велася масована, незвична для тогочасного селянина пропаганда того, що незаможник «право имеет» не лише забирати у більш заможного і працьовитого селянина продовольство, але й майно, тобто «розкуркулювати». Межа у володінні землею, за якою можна розпочати розкуркулювання, зафіксована не була, це право надавалося на відкуп місцевим органам.
Після ухвалення закону розгорнулася широка кампанія з утворення комнезамів, що мала переважно примусовий характер. На V конференції КП(б)У опозиційно налаштований до ЦК КП(б)У делегат Барчук відзначив: «Ми знаємо, як створювалися комнезаможі. Казали селу, що у випадку, якщо в ньому не буде створено комнезаму, це свідчитиме, що воно не підкоряється радянській владі». Але в багатьох випадках владі вдалося досягти свого. Найбільш лаконічна характеристика успіхів діяльності комнезамів пролунала на з'їзді з вуст члена ЦК КП(б)У Миколи Попова: «Комнезами дали значну кількість загонів, котрі влилися в нашу армію. І якщо в минулому році українське село цілком стояло проти міста і радянської влади, то нині в українському селі наростають ті сили, які нададуть нам підтримку... Із села в куркулів вдалося взяти значно більше хліба, ніж у минулому році».
Показовими для аналізу атмосфери створення комнезамів є рішення першого губернського з'їзду комнезамів Харківщини. Там було ухвалено «одинадцять заповідей» незаможного селянина, основним завданням яких був розкол українського села на ворогуючі частини. Ішлося про необхідність стати «дійсним господарем села», про «виколочування хліба в жадібного, ненажерливого куркуля». Про потребу сумлінної праці незаможників на землі для вирощування високого врожаю у цих «заповідях» не згадувалося.
Примус разом із пільгами дав обнадійливі для влади результати. Кількість комнезамів невпинно зростала. За даними НКВС, на 1 липня їх було близько 700, 1 серпня — 3277, 19 вересня — 5564, 10 жовтня — 7681, 10 листопада — 9599. Але наркома внутрішніх справ УСРР Володимира Антонова обнадіювала не скільки кількість, як «якість»: «Тепер факт розшарування безсумнівний. Куркуль-бандит не чіпав селян, навіть членів сільрад і волвиконкомів: він їх лише розганяв та лякав погрозами. Тепер уже не те: тепер куркуль уже б'ється у своєму власному селі проти своїх односельців, організованих у комнезами... За першу половину жовтня ми маємо, за неповними даними, із середовища незаможних 152 жертви куркульського терору (переважно голови комнезамів)... Нещодавно прийшла характерна телеграма про те, що в одному селі куркулі вирізали 30 бідняків, а ті, в свою чергу, вирізали стільки ж куркулів. А в Полтавській, Кременчуцькій і Донецькій губерніях починають організовуватися збройні загони незаможників для самооборони та рішучого придушення куркульського терору. Це вже беззаперечний початок громадянської війни на селі, і безперечно, що за підтримки всього державного апарату Радянської влади вона закінчиться перемогою споріднених із пролетаріатом прошарків села».
І все-таки в радянській вертикалі влади комнезами були чужорідним елементом. Розуміючи необхідність розколювання селянства аж до виникнення на селі стану соціальної війни, деякі керівники республіки сумнівалися в тому, що особлива гострота ситуації виправдовує існування комнезамів після закінчення воєнних дій. Специфічно селянські політичні організації їх лякали. Однак X. Раковський і Г. Петровський заручилися підтримкою в політбюро ЦК РКП(б) і домоглися прийняття ВУЦВКом закону від 13 квітня 1921 р., за яким комнезами оголошувалися «організаціями державного значення».
Обрана більшовиками тактика поширення продрозкладки на всі групи продовольчих товарів та боротьби проти реального виробника цих товарів призвела до закономірного, але не бажаного результату: селяни почали згортати виробництво. Ситуацію потрібно було рятувати. У контексті комуністичного будівництва не йшлося про повернення до товарно-грошових відносин — вони вважалися вже віджилим етапом. Яким міг бути вихід із такої ситуації?
Керівництво УСРР, яке не було вповноважене на зміну основних засад комуністичного будівництва, схилялося до повторення здійсненої навесні 1919 р. спроби комунізувати село. Однак було враховано, що до слова «комуна» селяни відчували відразу, і тому в резолюції V Всеукраїнської конференції КП(б)У (листопад 1920 р.) був ужитий інший термін — «колективізація», який потім став візитною карткою більшовицького режиму. Мета залишалася незмінною: створити на селі велике виробництво, яким державні органи могли б безпосередньо управляти.
У резолюції зазначалося: «Оскільки колективізація сільського господарства є за даних умов єдиним засобом відтворити велике сільськогосподарське виробництво, підвищити продуктивність землеробської праці і втягнути в загальний колообіг народного господарства дрібну господарську одиницю, остільки сама колективізація сільського господарства стає завданням не стільки політичного, скільки виробничого характеру».
Однак на. втілення таких рішень у більшовицької держави 1920 р. не було сил. Керівники партії на чолі з В. Леніним розуміли, що запровадженням примусової колективізації вони одержать той же, що і 1919 р., результат, тобто крах радянської влади. Тому вожді партії, ще не відмовляючись від комуністичного будівництва, обрали іншу тактику.
В. Ленін визнавав, що за три роки комуністичного будівництва зроблено не так і багато: країна залишається дрібноселянською. Полемізуючи з тими, хто бажав повторити спробу негайної комунізації села, Ленін підкреслив: «Треба спиратися на одноосібного селянина, він такий і найближчим часом іншим не буде, і мріяти про перехід до соціалізму та колективізації не доводиться».
Обрана для порятунку економіки тактика була накреслена в законопроекті «Про заходи зміцнення і розвитку селянського сільського господарства», який Раднарком РСФРР на доручення свого голови розробив і представив у Всеросійського ЦВК для внесення на VIII з'їзд рад. У цьому документі проголошувалося: «Покладаючи на всі органи Радянської влади обов'язок посилення всебічної допомоги селянському землеробству, робітничо-селянська влада оголошує в той же час правильне провадження землеробського господарства великим державним обов'язком селянського населення... і вимагає від усіх землеробів повного засіву полів за завданням держави і правильного їхнього обробітку за прикладом кращих, найбільш старанних господарів середняків та бідняків».
Селянська праця ставала примусовою. Розкладка селянської продукції доповнювалася розкладкою засіву й обробітку землі. Вважалося, що подвійна розкладка дасть змогу запобігти катастрофічному скороченню посівів 1921 р. Якщо перша розкладка являла собою реквізицію продуктів селянської праці, то цю нову розкладку треба було назвати відчуженням робочої сили. Залишаючи селянам засоби виробництва, тобто ухиляючись від колективізації господарств, держава мала намір реквізувати в них власну робочу силу!
В УСРР постановою Раднаркому від 25 грудня 1920 р. «Про проведення весняної посівної кампанії» було створено Центральну посівну комісію, до складу якої входили керівники Наркомзему, Наркомпроду, Української ради народного господарства та Всеукркомпраці, та на якій головував очільник РНК УСРР. У губерніях, повітах, волостях та селах створювалися відповідного рівня посівні комісії. На низовому рівні керівництво комісіями зосереджувалося в руках комнезамів, тобто в руках тих, на кого ця розкладка фактично не поширювалася. Завдання ставилися грандіозні:
а) розширити посівну площу до розмірів 1916 р.;
б) організувати обробляння землі і сівбу за можливості шляхом громадської організації праці;
в) до плану обробляння за сівбу ввести трудомісткі культури, насамперед бурякову та олійну.
Бачимо, що влада намагалася суто адміністративним способом визначити, що, скільки й де треба сіяти. При цьому економічні стимули були відсутні. До 15 січня пропонувалося скласти докладний план розкладки посівного матеріалу. У цій постанові були розписані завдання не стільки для самих селян, як для того апарату, який мав технічно і кадрово забезпечити посівну кампанію. Не забуто було навіть Наркомвоєн, якому було доручено «надати в установленому порядку в розпорядження Посівкомів червоноармійську та трудармійську робочу силу для обробітку полів». Головним «економічним» стимулом для «передовиків посівництва» було названо «збільшення норми продовольчих продуктів, які залишаються у селах та волостях при проведення продовольчої розкладки»... По суті, доведеними до кожного селянського двору державними завданнями на посів селянство поверталося у становище, що існувало до 19 лютого 1861 р. «Світле майбутнє» більшовицьких пропагандистів на практиці оберталося поверненням до кріпацтва. Це був шлях у безвихідь.
