До третьої категорії входили губернії, «де українці займали меншу частину». До цієї категорії було віднесено чотири адмінодиниці: Бессарабська, Чорноморська (кавказьке узбережжю Чорного моря) та Воронезька губернії, а також Область Війська Донського. Від них до УЦР мало увійти по два представники. Суміжні з іншою українською територією повіти, де українці становили більшість населення, мали увійти до складу України. У цих адмінодиницях українці становили хоч і меншу, але доволі значну частку населення.
До четвертої категорії були віднесені губернії, «де є невелика частина українців». Таких губерній теж було означено чотири: Ставропольська, Курська, Мінська та Гродненська. Заселені українцями незначні частини цих адмінодиниць також бачилися у складі України.
Поряд із вимогами української національно-територіальної автономії УЦР позиціонувала себе як представниця усіх українців. В ухвалених на конгресі рішеннях було передбачене ще й представництво від «колоній українських» — тобто місць, де українців було багато, але вони не становили цілісного масиву із вказаними вище територіями. Так, наприклад, «від великих колоній українських — Москви та Петрограда» — було передбачено по два представники, від менших українських колоній — по 1 представникові. Звичайно, ці «колонії» не вбачалися складовою частиною української національно-територіальної автономії, натомість було затверджено вимогу, щоб там «українському народові були забезпечені права меншості на таких же умовах, на яких на Україні забезпечуються права меншості неукраїнців»[20].
У травні до Петрограда відбула делегація Української Центральної Ради на чолі з Володимиром Винниченком, члени якої відстоювали ідею утворення автономної України. Її територіальне наповнення було обґрунтоване у складеній Грушевським та ухваленій УЦР декларації у справах Крайового комітету, яку делегація і пред’явила Тимчасовому уряду. У цьому документі територія автономної України визначалася в межах «губерній Київської, Подільської, Волинської, Чернігівської, Полтавської, Харківської, Катеринославської, Херсонської і Таврійської». Водночас наголошувалось, що «виділення неукраїнських частин із цих губерній і, навпаки, включення в склад української області українських частин із суміжних губерній, якими є Холмська, Гродненська, Мінська, Курська, Воронезька, Кубанська область та ін., надається Крайовій Раді, по узгодженню з Тимчасовим урядом та населенням цих територій»[21]. Цю територію і відстоювала українська делегація. Таким чином, у цій пропозиції було закріплено перелік 9 губерній, які визнавалися «українськими», та відзначено, що це не є остаточним розв’язанням територіального питання. Зосередження саме на 9 губерніях було викликане практичною необхідністю — потребою надати реальне адміністративне сприяння національно-культурному розвитку українців. Результатом такого звернення українська сторона не вбачала надання автономії у законодавчому порядку (діяла поширена тоді «мантра» про волю майбутніх Установчих зборів). Ішлося лише про ухвалення якогось документа з позитивним ставленням Тимчасового уряду до українських потреб.
Тимчасовий уряд відхилив пропозиції української сторони. Щоправда, відповідь була надана не відразу. Щоб зволікти час, була утворена урядова комісія на чолі із заступником міністра внутрішніх справ Дмитром Щепкіним. Її роботу згодом образно схарактеризував один із членів делегації УЦР Винниченко: «Виміряючи територію майбутньої автономії України, вони торкнулись Чорного моря, Одеси, Донецького району, Катеринославщини, Херсонщини, Харківщини. І тут від одної думки, від одної уяви, що донецький і херсонський вугіль, що катеринославське залізо, що харківська індустрія одніметься в них, вони до того захвилювались, що забули про свою професорську мантію, про свою науку, про високі Установчі збори, почали вимахували руками, розхристались і виявили всю суть свого руського гладкого, жадного націоналізму. О, ні, в такому розмірі вони нізащо не могли признати автономію. Київщину, Полтавщину, Поділля, ну, хай ще Волинь, ну, та й хай уже й Чернігівщину, це вони могли б ще признати українськими. Але Одеса з Чорним морем, з портом, з шляхом до знаменитих Дарданелл, до Європи? Але Харківщина, Таврія, Катеринославщина, Херсонщина? Та які ж вони українські? Це — Новоросія, а не Малоросія, не Україна. Там і населення в більшості не українське, то, словом, руський край. Бідні професори навіть науці своїй наплювали в лице й, як нетактовне цуценя, одшпурнули від себе ногою, коли вона підбігла до них зі своєю статистикою, з посвідченням Російської академії наук. Яка там, к лихій годині, Академія наук, коли однімаються Дарданелли, вугіль, залізо, сіль? Руський буржуа батька рідного одшпурнув би ногою, коли б він перешкоджав йому тримати й не пускати ці багатства»[22].
Незабаром ситуація змінилася. 10 червня 1917 р. Українська Центральна Рада, заручившись підтримкою II Всеукраїнського військового з’їзду і виконуючи його волю, проголосила І Універсал, у якому було задекларовано намір запровадити автономію України явочним порядком. 15 червня було утворено Генеральний секретаріат, який мав стати крайовим урядом України. Зрозуміло, що перед початком його діяльності потрібно було вирішити питання про територію, на яку поширюється його влада.
Для вирішення питання до України прибула делегація Тимчасового уряду. За результатом перемовин Генеральний секретаріат було визнано крайовим урядом України. Але, як зауважує Олена Бойко, «урядова сторона переконала українську тимчасово не фіксувати в угоді кордони української території, визнавши за усною домовленістю предметом управління Генерального секретаріату територію дев’яти основних українських губерній — Волинської, Катеринославської, Київської, Подільської, Полтавської, Таврійської, Харківської, Херсонської та Чернігівської. Малодосвідчені українські політики легко погодилися на цю пропозицію, яка досить швидко обернулася для України негативними наслідками»[23].
Відсутність документально затвердженої території України використав уже новий склад Тимчасового уряду. Згідно з «Тимчасовою інструкцією Генеральному секретаріатові Тимчасового уряду на Україні» від 4 серпня, підвладними Генеральному секретаріатові визнавалися лише 5 губерній — Волинська, Подільська, Київська, Полтавська, Чернігівська (без чотирьох північних повітів — Суразького, Мглинського, Стародубського, Новозибковського)[24]. За великим рахунком, це були приблизно ті землі, з якими українська держава гетьмана Хмельницького увійшла до складу Російської держави 1654 р. Тобто Тимчасовий уряд уважав за можливе використовувати лише «історичний» критерій у визначенні меж української автономії, автоматично переносячи кордони України XVII ст. на XX ст. Етнічний склад населення цілковито ігнорувався. Взаємної згоди в питанні про територію, підпорядковану Генеральному секретаріату, не було досягнуто. Однак на конфронтацію з Тимчасовим урядом Генеральний секретаріат певний час не наважувався і спробував використати хоча б ту куцу автономію, яку отримав.
Після падіння Тимчасового уряду Центральна Рада проголосила 20 (7) листопада 1917 р. III Універсал. Кордони України в ньому були визначені так: «До території Народньої Української Республіки належать землі, заселені в більшости Українцями: Київщина, Поділля, Волинь, Чернігівщина, Полтавщина, Харківщина, Катеринославщина, Херсонщина, Таврія (без Криму). Остаточне визначення границь Української Народньої Республіки, як щодо прилучення частин Курщини, Холмщини, Воронежчини, так і сумежних губерен і областей, де більшість населення українська, має бути встановлене по згоді організованої волі народів»[25].
Таким чином, Центральна Рада ще раз підтвердила свою прихильність до етнографічного принципу у визначенні кордонів України. Такий підхід зумовив виключення зі складу УНР частини Таврійської губернії — півострова Крим, де українці становили меншість населення, і лише в двох повітах — Євпаторійському та Перекопському їх кількість трохи перевищувала 20 % і перевищувала частку росіян. У III Універсалі не згадувалася також і Кубанська область, де на той час утворився окремий крайовий уряд. Водночас українська влада наполягала на застосуванні такого ж критерію і до заселених переважно українцями частин «неукраїнських» губерній. Росія на той час вбачалася як федеративна республіка, у рамках якої здавалося можливим з’ясувати «організовану волю народів». Очікувана федералізація за етнічним критерієм дозволяла Центральній Раді не вимагати негайного об’єднання усіх українців лише в одній адміністративній одиниці. Але це виявилося ілюзією.
Етнографічний критерій визначення кордонів українських територій був використаний на переговорах представників УНР з Німеччиною та Австро-Угорщиною у Брест-Литовську, (нині м. Брест, Білорусь). Вимога надати Україні право брати участь у таких перемовинах (на той час — ще «майбутніх») окремою делегацією вперше була виголошена ще в резолюції Всеукраїнського конгресу у квітні 1917 р. і відтоді залишалася незмінною. Вона реалізувалася у процесі перемовин з Четверним союзом, на які УЦР відправила своє представництво. 12 січня 1918 р. (30 грудня 1917 р.) повноваження української делегації були визнані переговірними сторонами, в тому числі — вустами Льва Троцького — їх визнала радянська Росія[26].
Позиція української делегації на переговорах зміцнилася після проголошення IV Універсалом незалежності УНР. Слід відзначити, що проблема кордонів у цьому Універсалі не порушувалася, тому «за замовчуванням» ними вважалися визначені раніше 9 губерній. 9 лютого (27 січня) 1918 р. українська делегація підписала в Бресті мирний договір із Німеччиною, Австро-Угорщиною, Болгарією та Туреччиною. Таким чином Україна стала суб’єктом міжнародного права. Цим договором визначалися західні кордони України. Уже 3 березня 1918 мирний договір із цими країнами підписала радянська Росія. За його умовами Росія мала визнати УНР, а кордони між двома державами мали визначитися в ході переговорів.
Після проголошення незалежності УНР зазнала певних змін і позиція українського керівництва щодо кордонів з Росією. Про виявлення «організованої волі народів» у таких умовах уже не могло йтися, оскільки воно було гіпотетично можливим лише в рамках єдиної держави. Натомість 6 березня 1918 р. Центральна Рада ухвалила закон про новий адміністративно-територіальний поділ України, яким і було продемонстровано її позиції в територіальному питанні. Згідно з цим законом уся Україна мала поділятися на 32 землі. При цьому зазначалося: «Остаточним розмежуванням Української Народної Республіки з сусідніми державами число земель може бути змінено»[27].
За цим законом, окрім території дев’яти «українських» губерній (Таврійська — без Криму), до складу України мала бути включена низка повітів із «великоросійських» Воронезької та Курської губерній. Мова йшла про Рильський, Суджанський, Грайворонський, Білгородський, Корочанський, Новооскільський та Путивльський повіти Курської губернії та Бирюченський, Богучарський, Валуйський, Острогозький повіти Воронезької губернії. Про приєднання до України українських етнічних земель на південному сході (Область Війська Донського та Кубань) у цьому законі не йшлося. Пояснення тут доволі просте: новий закон ухвалювався на тлі укладення Брестського мирного договору України й Росії та країнами Четверного союзу. Територію Воронезької та Курської губерній у УЦР вважали належними радянській Росії, і тому застосували етнографічний критерій у визначенні кордону з нею. Натомість землі на південний схід від «українських» губерній (Дон та Кубань) мали свої уряди, які не брали участі в перемовинах у Бресті, тому з ними про кордони потрібно було домовлятися окремо.
