Важливим, у тому числі й з огляду на настрої суспільства, був і «зовнішньоукраїнський» фактор. Ідеться про потребу Кремля одержати підтримку представників української соціалістичної еміграції та українців Галичини. Цей фактор найбільш безпосередньо впливав і на внутрішньоукраїнську ситуацію, адже українські соціалістичні партії ще мали вплив на українське суспільство, а вихідці з Галичини прокомуністичного спрямування працювали в українських органах влади. Його важливість з особливою силою постала після початку війни з Польщею. Зауважимо, що орієнтація на зовнішньоукраїнський фактор і використання української еміграції та галицьких українців в інтересах більшовицької влади стали можливими лише внаслідок здійсненої ще наприкінці 1919 р. демонстративної зміни гасел і визнання помилок в «українському питанні». Переважній частині української соціалістичної еміграції такий крок здавався реальною зміною курсу, поверненням більшовиків до органічного для всіх антиімперіалістичних сил «соціалістичного принципу визволення народів». Саме завдяки такій зміні курсу українські есери спочатку затято критикували Петлюру за союзницькі відносини керованої ним УНР з Польщею, а після початку наступу польсько-українських військ у квітні 1920 р. засудили «українського зрадника Петлюру, що грає низьку ролю легалізатора злочинства польської шляхти проти українського народу».
М. Грушевський та О. Жуковський, які були, відповідно, головою та секретарем Закордонної делегації УПСР, у липні 1920 р. передали В. Затонському адресованого до ЦК КП(б)У листа, у якому відзначалося: «Оскільки УПСР розділяє завдання III Інтернаціоналу, а ваша партія не полишає гасла вільного самовизначення народів, ми впевнені у досяжності повної угоди і координування дій УПСР з планами КП(б)У, об'єднаними загальними інтересами соціалістичної революції». На публічне співробітництво з українськими есерами більшовики не пішли, але нейтрально-позитивне ставлення УПСР до більшовицької влади відіграло свою роль у зміцненні більшовицького режиму.
Важливішою для більшовицької влади була позиція групи В. Винниченка, який ще у вересні 1919 р. остаточно розірвав стосунки з УСДРП і створив у Відні Закордонну групу українських комуністів. Винниченко, як і Петлюра, був вихідцем з лав УСДРП, він брав найактивнішу участь у творенні УНР як 1917 р., так і наприкінці 1918 — на початку 1919 р., і тому його позиція могла бути використана в антиуенерівській пропаганді ефективніше. До того ж Винниченко, насамперед через свою непримиренну позицію до угоди з Польщею, користувався значною підтримкою чималого загону українських соціал-демократів у Галичині, яких Кремль намагався залучити на свій бік. Тому до пропозицій про співробітництво, які виходили від цього діяча, більшовицьке керівництво поставилося прихильніше.
Сам В. Винниченко щиро вірив в ідеали комунізму як ідеології, що знищить не лише соціальне, а й національне гноблення. Тому публічні незалежницькі гасла більшовиків він вважав не тимчасовою поступкою, а стратегічною зміною політики Кремля в «українському питанні». Його завела в оману резолюція «Про Радянську владу на Україні». «У цій резолюції російські комуністи стали вже на ґрунт не тільки принципіального, але й реального, фактичного визнання ваги національного питання», — писав він. З огляду на таке бачення ситуації в Україні як Винниченком, так і його соратниками, він «з дозволу спільної конференції Закордонної групи УКП і Закордонної організації УПСР (25 лютого 1920 р.) офіційно звернувся до радянської влади з проханням надати можливість повернутися на Україну».
Така можливість була надана Винниченку невдовзі після початку радянсько-польської війни. Її потреба випливала з аналізу настроїв українського суспільства та насамперед через усвідомлення більшовиками небезпеки неконтрольованої ними самоорганізації українців. Сталін у телеграмі Троцькому з Кременчука від 11 червня 1920 р. писав: «1. Петлюра являє собою серйозну силу в губерніях Зах[ідної] України, по всій Київській губернії й, зокрема, Полтавській; більш серйозну, ніж наші Ради. [...] Про Радвладу селяни знають лише те, що в неї чимало військ і вона відбирає хліб. Зважаючи на все це, я думаю, що поява Винниченка на нашому горизонті має зіграти найбільш серйозну роль у боротьбі з серйознішим ворогом революції на Україні, тобто з петлюрівщиною».
Інакше кажучи, очолюваний Петлюрою рух за УНР у Кремлі оцінювали як дуже серйозну небезпеку, на подолання якої слід кинути якомога більше сил. Ідея УНР і Петлюра як її символ справді мали підтримку в народних масах (див. вклейку, рис. XII), і тому більшовикам була дуже потрібна допомога з боку Винниченка та українських есерів.
Із вищенаведеної телеграми Сталіна можна зробити висновок, що основну небезпеку він вбачав в українській інтелігенції, передусім у вчителях як наймасовішій її частині та кооператорах як найкраще організованій та такій, що очолює процес економічної самоорганізації суспільства. Розкол інтелігенції був однією з головних цілей більшовицького керівництва. Загалом мети досягти вдалося, та й Винниченко відіграв свою роль. Сам факт загравання більшовиків із В. Винниченком, як і його доброзичливе ставлення до більшовицької влади, що збереглося навіть після того, як він виїхав закордон, значною мірою сприяли лояльності до Кремля чималого загону українських соціал-демократів Галичини. У доповіді на VI Конференції КП(б)У (грудень 1921 р.), вже підсумовуючи розпочатий 1920 р. процес, X. Раковський відзначав: «Ми маємо в Галичині партію, яка тепер ще називається с[оціал]-д[емократичною] партією, яка була колись партією Винниченка і кампанії. Вона й тепер є потужною організацією. І ось тепер явилися делегати цієї партії і прохають прийняти її в Комінтерн. Зі свого боку партія приймає всі умови Комінтерну. Це дуже символічно, що організація, яка до вчорашнього дня була опорою петлюрівського уряду, явилася тепер до нас, щоб, відмовившись від своєї минулої діяльності, увійти до Комінтерну». Але для здобуття таких симпатій, як і для заспокоєння українського суспільства, Кремлю довелося зробити ще одну вагому поступку — нарешті таки формально визнати незалежність УСРР.
Вагому роль у такому визнанні мала економічна та управлінська складові. Протягом літа-осені 1920 р. керманичі УСРР неодноразово вказували Кремлю на цілковите ігнорування економічних потреб України. Однак там на це не звертали уваги. Постійне недофінансування не давало змоги навіть планувати роботу. Нестача грошових знаків була наскільки вагомою, а потреба в них наскільки актуальною, що X. Раковський посягнув на основи основ більшовицької фінансової політики — у листі до В. Леніна поставив питання про необхідність створення філії з друкування їх в Україні. Усвідомивши, що звернення X. Раковського не вплинуло на ситуацію, РНК УСРР на засіданні від 25 листопада 1920 р. ухвалив: «Беручи до уваги, що потреби українських органів у грошових знаках дедалі зростають — з одного боку і неможливість їх своєчасного задоволення, як показала вже 10-місячна практика, з єдиного московського центру — з іншого боку, Рада Народних Комісарів постановляє: „Запропонувати Уповноваженому Наркомфіну увійти через Народний комісаріат фінансів у Раднарком РСФРР з проханням про відкриття в Харкові відділення фабрики заготівлі розрахункових знаків як підсобного органу для задоволення українських потреб“». Підкреслимо, що це було зроблено в умовах, коли Україна в очах Кремля була складовою Росії.
Те, що жорстка централізація не сприяла відновленню виробництва та ефективному управлінню, почали розуміти і в Кремлі. Керівництво всіма галузями економіки відповідними головними комітетами (російською мовою скорочено «главк», звідси й поширене позначення такого способу керівництва як «главкізм») з Москви себе не виправдовувало. Однак таке усвідомлення давалося вкрай важко. Можливість надання Україні права на господарську ініціативу та управлінську автономію в очах Кремля спочатку виглядала як своєрідна антитеза, або, в кращому випадку, як тимчасовий відступ від комуністичного будівництва. Але поступово приходило розуміння того, що мобілізаційно-примусові методи, які були ефективні задля концентрації ресурсів, дають постійні збої при використанні їх як важелів виробничих процесів. У випадку з Україною виникало ще й побоювання втратити контроль над нею, особливо з огляду на те, що ідея економічного самоуправління України фактично відповідала вимогам зразка кінця 1919 р. з боку боротьбистів та «групи Попова» з КП(б)У.
Найбільше розуміння ініціатива керівництва УСРР знайшла у Л. Троцького. Саме він першим із членів політбюро ЦК РКП(б) заговорив про необхідність зміни підходу до відносин з УСРР. У датованому 2 листопада 1920 р. зверненні до керівної компартійно-радянської верхівки (В. Леніна, Й. Сталіна, М. Бухаріна, М. Крестинського та М. Калініна), характеризуючи завдання урядового апарату в Україні, Л. Троцький наголошував: «1. Радянська влада на Україні трималась до цього часу /і трималася погано/ головним чином авторитетом Москви, великоросійським (в оригіналі — „великорусским“. — Авт.) комунізмом і російською (в оригіналі — „русской“. — Авт.) Червоною армією. Лише зараз відбуваються в Україні внутрішні процеси, що ймовірно, забезпечать незрівнянно більшу стійкість радянської влади. Але, разом з тим, новий етап у розвитку України передбачає значно більшу самостійність урядових органів в Україні. Той режим, який існує нині, це може бути визнаний нормальним. У господарському сенсі Україна все ще уявляє собою анархію, прикриту бюрократичним централізмом Москви» (курсив наш. — Авт.). З огляду на всю сукупність обставин, ЦК РКП(б) до пропозицій Троцького поставився прихильно.
Станом на кінець листопада 1920 р. вже і в Кремлі зрозуміли, що потрібно, принаймні з огляду на зовнішньополітичну ситуацію, хоча б формально підвищити статус України. Про це відверто писав у листі до політбюро ЦК РКП(б) від 30 листопада 1920 р. Г. Чичерін: «Принцип незалежності радянської України відіграв величезну роль у нашій дипломатії та підсік буферизм Пілсудського. У Ризькій угоді ми визнали формулу незалежності України, а між тим IV з'їзд Українських рад висловився за входження України до складу РСФРР. Це було до укладення Ризької угоди, котра зобов'язує нас визнати окремішність України. Фактично нинішні відносини можуть залишитися без змін, але їм потрібно надати форму союзу двох держав замість союзної держави».
Після проведеної у грудні 1920 р. підготовчої роботи 28 грудня 1920 р. підписами В. Леніна та Г. Чичеріна з російського боку та X. Раковського з українського було завізовано «Союзний робітничо-селянський договір між Російською Соціалістичною Федеративною Радянською республікою й Українською Соціалістичною Радянською Республікою». У преамбулі договору наголошувалося на взаємному визнанні незалежності й суверенності обох договірних сторін.
