В этих условиях Ришелье проводит важные административные реформы. Главная из них — введение института постоянных провинциальных интендантов. Начинается переход к административной монархии, однако после смерти Ришелье и Людовика XIII в 1643 г. ослабленное правительство вновь оказывается не в состоянии контролировать борьбу политических группировок. Только после периода дворянских мятежей и Фронды восторжествовавшая над аристократическими партиями и чиновничеством абсолютная монархия достигает своего расцвета в период абсолютистского правления Людовика XIV.
Государственно-правовая наука получила во Франции XVI—XVII вв. блестящее развитие. Французскими юристами Жаном Боденом, Карденом Лебре был выдвинут и обоснован принцип королевского суверенитета, т. е. сосредоточения в руках монарха верховной законодательной власти. Однако абсолютный монарх почитался обязанным строго следовать традиционной системе обычаев и привилегий, возможность нарушения которой не только теоретиками, но и виднейшими практиками абсолютизма, включая Ришелье, считалась допустимой лишь в случае крайней государственной необходимости.
Хотя сеньориальная юстиция была значительно потеснена и поставлена под контроль королевского аппарата, все же сеньор по-прежнему оставался ближайшим воплощением власти для массы французских крестьян и населения мелких городов. Сохранилось еще немало полунезависимых княжеств, формально продолжавших считаться суверенными, а в отдаленных провинциях многие бароны держали себя «государями» на феодальный манер и рассматривали своих крестьян как «подданных». Лишь постепенно к XVII в. углубившийся кризис дворянства и его втягивание в систему абсолютной монархии, а также военно-административное укрепление последней существенно ограничили эту практику. Равным образом и постепенное разложение городского сословия не означало немедленной утраты городами своих муниципальных привилегий и органов самоуправления, которые — как и сельские общины — включались в административную систему абсолютизма в качестве ее низшего и контролируемого, но все же важного и активного звена.
Утратили частично свое значение, но не исчезли и органы сословного представительства. В отличие от английского парламента французские Генеральные штаты не превратились в постоянно действующий орган: они созывались крайне редко и только в периоды политических кризисов (последний раз — в 1614—1615 гг.). Узы провинциальной солидарности оказались значительно более прочными, а провинциальные штаты — более влиятельными. В начале XVI в. штаты существовали в большинстве провинций королевства и главной их функцией было вотирование налогов. Однако укрепление присвоенного королевской властью еще в XV в. права самостоятельно назначать налоги привело к постепенному исчезновению штатов в тех провинциях, где традиции самоуправления были менее развиты и где существовал королевский аппарат взимания налогов. К середине XVII в. штаты сохранились только в Бретани, Лангедоке, Провансе, Бургундии и некоторых более мелких провинциях Франции. Однако эти штаты функционировали весьма активно и были эффективными орудиями ограничения королевской власти и защиты фискальных привилегий провинций. Обычно они имели собственный фискальный аппарат и постоянных представителей, участвовавших в администрации провинций.
Ранний абсолютизм характеризовался ростом государственного аппарата. Уже к началу XVI в. во Франции насчитывалось около 8 тыс. чиновников; к середине XVII в. их численность возросла до 46 тыс., т. е. каждый четырехсотый житель королевства был чиновником. Создание широкого социального слоя чиновничества было важным фактором усиления королевской власти.
В 1522 г. правительство в поисках новых источников доходов легализовало ставшую традиционной торговлю государственными должностями и создало специальное «бюро случайных доходов»: оно от имени короля продавало вновь создаваемые должности, а при продаже должностей частными лицами взимало в пользу короля плату. Право передавать должности по наследству сопрягалось с дополнительными поборами, вызывавшими недовольство и прямой саботаж чиновничества. В 1604 г. вопрос был разрешен введением небольшого ежегодного взноса — полетты (по имени финансиста Поле), что окончательно закрепило наследственную собственность чиновников на должности. Полетта упрочила независимость чиновников от вельмож, протекция которых ранее была необходима для наследования должности.
С сохранением элементов частноправовой государственности связано медленное внедрение в практику идеи подданства. Официально она была основой концепции королевской власти, и тем не менее традиции средневековых личных связей далеко не были изжиты. Целые провинции и города, особенно в XVI в., считали себя связанными с королем на началах договора. Для дворянства король долго оставался не столько сувереном, сколько верховным сеньором-сюзереном, вершиной иерархии дворянского сословия, связанного с ним отношениями патроната и верности. Система клиентел была основой функционирования дворянского элемента раннеабсолютистской администрации — института губернаторов, однако распространялась и на чиновничество. Личная верность, оплаченная благодеяниями, привязывала губернаторов к королю, офицеров — к главнокомандующему, статс-секретарей — к первому министру, провинциальных нотаблей — к губернаторам, интендантов — к статс-секретарям, магистратов парламента — к первому президенту. В политической практике эпохи личная верность нередко стояла выше государственного подданства. Без использования этого метода немыслимо было функционирование государственного аппарата. Естественно, что администрация XVI—XVII вв., несшая столь значительный отпечаток феодальных времен, не могла быть до конца гибким и покорным орудием абсолютизма.
Главой государства был король, обладавший всей полнотой власти и лично весьма активно участвовавший в управлении. При нем имелся совет, формально чисто консультативный, но реально игравший роль возглавлявшегося королем правительства. В XVI в. господствовал принцип свободного комплектования совета королем, однако он, следуя традиции, приглашал своих «прирожденных советников» — принцев крови, кардиналов, высших коронных чинов, главнокомандующего — коннетабля, его заместителей — маршалов и главу гражданского ведомства — канцлера. В совет также входили высокопоставленные юристы и финансисты, социально стоявшие неизмеримо ниже знати. В составе совета существовала группа из нескольких фаворитов, вырабатывавшая на секретных совещаниях с королем наиболее важные решения — «тайный», или «узкий», совет.
Усиление королевской власти и резкое усложнение задач государственного управления потребовали расширения персонала и создания особых секций совета. Главным элементом Королевского совета конца XVI — первой половины XVII в. был Деловой совет, бывший «тайный», где в присутствии короля обсуждались наиболее важные государственные дела, в первую очередь внешнеполитические. В него иногда входили члены королевской семьи, но прежде всего высокопоставленные чиновники — канцлер, сюринтендант, статс-секретарь иностранных дел. В первой половине XVII в. сформировался ведавший вопросами внутренней политики «совет депеш», куда наряду с членами Делового совета входили статс-секретари и государственные чиновники. К политическим советам примыкал также Финансовый совет. Вопросы администрации и судопроизводства решались коллегией советников, заседавших под руководством канцлера попеременно в качестве Совета частных тяжб и Государственного финансового совета. Дела к заседаниям готовили докладчики прошений, число которых за полтора столетия возросло с 8 до 80 человек. Социальный состав Королевского совета стал изменяться при Генрихе IV; при последних Валуа в нем главенствовали знать и духовенство, но с конца XVI в. преобладание перешло к робенам, к середине XVII в. почти полностью вытеснившим военных и клириков.
К концу XVI—XVII в. относится возникновение системы министерств. Еще в XIV—XV вв. большую роль стали играть финансовые секретари — чиновники канцелярии, приставленные к королю для записи его распоряжений. К середине XVI в. они в числе четырех человек превратились в высокопоставленных чиновников и стали называться статс-секретарями. Они вели переписку правительства с провинциями и иностранными державами. В эпоху религиозных войн в руках одного из них, Вильруа, занимавшего свою должность с 1567 по 1617 г., фактически сосредоточилось руководство внешней политикой королевства. Второй статс-секретарь стал со временем отвечать за военное ведомство, третий — за королевский двор и столицу, четвертый — за дела протестантской религии. Финансовое управление с конца XVI в. было сосредоточено в руках назначаемого королем сюринтенданта. При Ришелье появляются зачатки морского министерства: в 1628 г. кардинал-министр получил должность сюринтенданта навигации и торговли. Король управлял теперь с помощью постоянного, назначаемого им высокопоставленного гражданского чиновничества, знать была отстранена от непосредственной политической власти.
До введения при Ришелье постоянных интендантов провинциальное управление состояло из двух параллельных административных систем — института губернаторов и чиновных корпораций. Институт губернаторов возник еще в эпоху Столетней войны, однако широкое распространение приобрел только во второй половине XV—XVI в. Наряду со старшими губернаторами провинций имелись младшие — отдельных областей, городов и замков. В помощь губернаторам назначались генеральные наместники, которые, как и младшие губернаторы, нередко были родней или клиентами старших.
Губернаторы ведали военной администрацией и обороной провинции, но имели также права контроля над всеми сферами провинциальной и муниципальной жизни. Однако важнее административных функций была их социальная роль; губернаторы были как бы связующим звеном между провинцией и королевской властью, не столько управляя, сколько обеспечивая благоприятную для правительства политическую атмосферу и верность провинции. Среди губернаторов были принцы крови, герцоги и пэры, министры, маршалы. Их личное влияние при дворе, в правительстве, в армии позволяло им обеспечивать службой и карьерой провинциальных дворян и чиновников, а также отстаивать перед королем интересы своих провинций. Хотя иногда некоторые губернаторы превращались в полусамостоятельных государей, в целом этот институт был одним из важнейших рычагов раннеабсолютистской централизации. Влияние в центре было для губернаторов необходимым залогом могущества на местах. Привязывая к себе провинции узами патроната, они тем самым включали их в общефранцузскую систему клиентел. Губернаторам, однако, не всегда удавалось добиться полновластия в провинциях. Соперниками губернаторов выступали королевские трибуналы (суды), в первую очередь парламенты, претендовавшие на самостоятельное господство в провинциях.
Система королевских трибуналов, значительно развившаяся в XVI в., включала разнообразные по своему значению и функциям органы. Наиболее древним элементом ее были бальяжи (на юге — сенешальст-ва), коллективные судебные органы, ведавшие также общей администрацией, полицией, феодальным ополчением (баном) и королевским доменом. Их было около сотни. Ниже бальяжей имелись первичные королевские суды — шателении, превотства и т. д. Выше бальяжей стояли парламенты, относившиеся к числу так называемых верховных судов. Наиболее важным из них был парижский парламент, выделившийся еще в XIII в. из состава Королевского совета и распространявший свое влияние примерно на треть территории королевства. В XV—XVI вв. по мере собирания французских земель в ряде провинциальных столиц, таких, как Тулуза, Экс, Бордо, Гренобль, Ренн, Руан, Дижон, в ответ на стремление к местному самоуправлению возникли парламенты по образцу парижского.
Наряду с судебными парламенты имели самые широкие общеадминистративные функции, в частности надзор за муниципальным управлением. Но особенно важным было их право регистрировать королевские указы, проверяя их соответствие предшествующему законодательству и привилегиям провинций. Без регистрации указы не вступали в действие. С XV в. за парламентами закрепилось право подачи письменных протестов — ремонстраций — против незаконных распоряжений. Обязательной регистрация становилась только в случае личного присутствия короля в парламенте. Однако это еще не решало дела: провинциальное чиновничество, для которого авторитет парламента стоял очень высоко, могло саботировать указ, разосланный с пометкой о принудительной регистрации. Реально все зависело от соотношения сил: твердое правительство обычно находило средства повлиять на парламентариев, а Ришелье в условиях Тридцатилетней войны временно запретил подачу письменных ремонстраций. Напротив, в периоды кризисов правительству нередко приходилось отступать, а иногда и твердое правительство считало выгодным воспользоваться советами компетентных юристов и удовлетворяло ремонстрации.
Наряду с парламентами и бальяжами существовали оформившиеся на протяжении XVI в. органы финансовой администрации. Сбор прямых налогов непосредственно осуществляли чиновники-контабли, должности которых обычно покупались финансистами, а косвенные налоги сдавались на откуп компаниям финансистов. Однако процесс взимания налогов контролировался королевскими трибуналами. В группу верховных судов входили столичные и провинциальные счетные палаты, занимавшиеся проверкой финансовой отчетности, и палаты косвенных сборов, судившие по вопросам налогообложения. Ключевым органом финансовой администрации были созданные во второй половине XVI в. финансовые бюро казначеев Франции, осуществлявшие в генеральствах (финансовых округах) раскладку прямого налога — тальи и сдававшие на откуп некоторые косвенные налоги, а в XVII в. надзиравшие и за эксплуатацией домена. Ниже финансовых бюро в большинстве генеральств имелись элексьоны, разверстывавшие талью между приходами и судившие в первой инстанции по вопросам налогообложения.
Бюрократическая машина французского абсолютизма была самой мощной в тогдашней Европе. Однако в силу своей архаичности — продажи должностей, роли личных связей, политических привилегий вроде права ремонстраций — она сохраняла в себе элементы сословного представительства. В условиях Тридцатилетней войны саботаж налоговой политики чиновничеством сделал неизбежной частичную модернизацию государственного аппарата, центральным элементом которой стали провинциальные интенданты.
Зарождение этого института относится к середине XVI в., когда в условиях обострения социально-политической борьбы в стране правительство стало значительно чаще рассылать в провинции своих чрезвычайных представителей, профессиональных юристов и финансистов, которые оказывали губернаторам в качестве членов их советов необходимую помощь в технических вопросах управления. Уже в период религиозных войн интенданты иногда по нескольку лет задерживались в провинциях, но только в конце 30-х — начале 40-х годов XVII в. они из экстраординарных комиссаров превратились в постоянных представителей правительства на местах. Главной сферой их полномочий были финансы, но под их контроль была поставлена вся провинциальная жизнь. Располагавшие поначалу лишь небольшим штатом личных секретарей и информаторов, интенданты были не в состоянии подменить собой органы старой администрации. Но это и не входило в намерения правительства, которое рассматривало интендантов в первую очередь как агентов информации и контроля: их задачей было устранение злоупотреблений, борьба с саботажем чиновничества и проведение в жизнь чрезвычайных правительственных мер. Вышедшие в большинстве своем из числа докладчиков прошений, назначаемые королем и рассчитывающие на продолжение карьеры в Королевском совете, интенданты и были надежными проводниками административной централизации. В основе их деятельности лежали единоличие, строгая иерархическая соподчиненность и преимущественно административные, а не судебные формы принятия решений, что было вызовом административным традициям королевских трибуналов, коллегиальных судебных органов. Местное чиновничество враждебно относилось к интендантам, и в годы Фронды они были временно отозваны. Только в период самостоятельного правления Людовика XIV этот институт окончательно стабилизировался.
