У цей час український уряд фактично зійшов з арени політичної боротьби як самостійний гравець. З огляду на це він був змушений іти у фарватері політики інших, могутніших учасників. Подальший успіх національно-визвольної боротьби тепер залежав від наявності в уряду УНР сильного союзника. Вірячи в тимчасовість такого становища, українські лідери на чолі з головою Директорії та головним отаманом війська й флоту УНР С. Петлюрою обрали курс на союз із Польщею, спільно з якою сподівались успішно протистояти агресії більшовицької Росії. Такий союз відповідав і геополітичним інтересам частини польської правлячої еліти, передусім начальника Польської держави й верховного головнокомандувача Війська польського Ю. Пілсудського, який був прихильником федералістської концепції в східній політиці Речі Посполитої. Вона передбачала вирішення двоєдиного питання: послаблення Росії, що загрожувала польській незалежності, і залучення до реалізації цієї мети народів, котрі разом із поляками відчували загрозу з боку російського великодержавного імперіалізму та гегемонізму. Фактично Ю. Пілсудський прагнув до національного розчленування Росії й створення під егідою Польщі блоку союзних (тобто залежних) держав-сателітів на просторах між Балтійським і Чорним морями. Завдяки цій буферній зоні Росію було б відсунуто далеко на схід, а Польща ставала б регіональним лідером у Східній Європі. Ключову роль у здійсненні цих планів відводили саме Україні, відділення якої від Росії вберегло б Польщу від експансіоністських зазіхань Москви.
Однак навіть такі досить помірковані погляди Ю. Пілсудського на «українське питання» тоді в Польщі поділяли далеко не всі. На хвилі патріотичного піднесення після здобуття власної незалежності в польському суспільстві домінували відверто шовіністичні настрої. Їхнім основним виразником були національні демократи (ендеки), котрі виступали за мононаціональну польську державу, етнічну однорідності якої збиралися досягти шляхом асиміляції слов’янських меншостей і вигнання євреїв. Ендеки взагалі не вважали українців окремою нацією, говорячи про те, що для стратегічних інтересів Польщі краще піти на компроміс із Росією (байдуже, якою — «білою» чи «червоною») і поділитися з нею українськими землями, яке це вже неодноразово бувало в історії. Таким чином, у геополітичних розрахунках ендецького табору просто не було місця для незалежної України.
Лідер національних демократів Р. Дмовський — головний опонент і конкурент Ю. Пілсудського — нещадно критикував федералістську концепцію, називаючи її політикою слабкості. Він заявляв, що в Польщі на сході просто немає гідних сусідів, з якими можна було б утворити федеративний союз, а тому, аби вижити між Москвою й Берліном, полякам обов’язково треба стати великим народом і збудувати власну потужну державу. Такі ідеї були доволі популярними в тогочасній Речі Посполитій, тому національні демократи та їхні ідейні союзники становили більшість у її тимчасовому парламенті — Установчому Сеймі, якому був підконтрольний начальник держави. Тож Ю. Пілсудський мусив діяти дуже обережно й завчасно не розкривати свої плани щодо України, усвідомлюючи всі ризики укладання польсько-українського союзу, адже будь-який його провал на «східному» напрямку неодмінно спричинив би шквал шаленої критики з боку політичних противників.
Польсько-українські переговори відбувались у Варшаві, де з початку жовтня 1919 р. перебувала дипломатична місія УНР під проводом міністра юстиції та керівника Міністерства закордонних справ А. Лівицького. З огляду на внутрішньополітичну кон’юнктуру головний натхненник союзу з українцями Ю. Пілсудський безпосередньої участі в розмовах не брав, делегувавши для цього кількох своїх довірених осіб — кадрових дипломатів із Міністерства закордонних справ. Попри спільність інтересів, швидко досягти порозуміння сторонам було непросто. Дуже гостро стояло питання кордонів між двома державами, а передусім приналежності Східної Галичини, окупованої польськими військами. Поляки категорично — якщо не ультимативно — вимагали від українських партнерів відмовитися від будь-яких прав і претензій на цю територію.
Головним завданням, із яким українська місія прибула до Варшави, було розгортання співпраці з поляками в боротьбі проти більшовиків. При цьому необхідною передумовою мало б стати зобов’язання польської сторони не надавати підтримки денікінцям. Члени місії повинні були уникати відкритого обговорення питання кордонів, погоджуючись максимум на відмову від Холмщини й Підляшшя, однак за умови, що остаточне рішення залишатиметься за майбутнім установчим парламентом УНР. Водночас, згідно з урядовими інструкціями, українським дипломатам було категорично заборонено провадити розмови стосовно зміни статусу Східної Галичини, указуючи полякам, що це питання лежить винятково в компетенції Паризької мирної конференції. Таким чином під час переговорів дипломатична місія УНР мала обстоювати доволі чітку позицію.
Незважаючи на серйозні розбіжності в поглядах, 28 жовтня сторони почали офіційні перемовини. Делегація УНР виступила із заявою, у якій було викладено основні українські вимоги. Це зумовило гостру реакцію поляків, котрі в категоричній формі заявили, що бажають розмовляти з українцями на рівних, але з урахуванням реального стану речей, натякаючи таким чином на невизнання УНР Антантою й проблеми на фронті. Тому поляки почали вимагати, аби замість підписання двосторонньої угоди українська сторона спочатку виступила з односторонньою декларацією, котра мала засвідчити її політичну зрілість і готовність до компромісу. У провалі переговорів, які зайшли в глухий кут, поляки відкрито звинуватили українську делегацію, котра, на їхню думку, зайняла непоступливу й неадекватну ситуації позицію.
Певний прогрес у переговорах намітився наприкінці листопада 1919 р., коли обидві сторони погодилися нарешті піти на взаємні поступки. До цього їх підштовхнуло кілька важливих подій. Як відомо, 17 листопада частини Галицької армії перейшли на бік денікінців, а 21 листопада Паризька мирна конференція ухвалила невигідне для поляків рішення щодо подальшої долі Східної Галичини: передати її Речі Посполитій, але через 25 років провести там плебісцит щодо подальшої долі краю. На позитивні результати цього плебісциту поляки не сподівалися з огляду на відчутну перевагу українського населення на цих землях. Фактична зрада Галицької армії розв’язувала руки делегації УНР, а рішення Антанти змушувало поляків шукати шляхи для мотивованого його невиконання, тому угода з місією УНР була б для них найкращим виходом із ситуації. Окрім того, відсутність угоди з українцями не дозволяла Ю. Пілсудському розпочати найближчим часом реалізацію своєї «східної» політики.
За таких умов 24 листопада відбулася зустріч А. Лівицького з польськими дипломатами, які вимагали прийняття їхніх вимог, погрожуючи скасувати перемир’я й відновити бойові дії проти Армії УНР, не візувати українські паспорти й перекрити транзит через польську територію всіх коштів і вантажів, які йшли з Європи до України. Це був неприкритий диктат, і голова української делегації був змушений скоритися. Після консультацій із провідними українськими політиками, незважаючи на протести галичан, 2 грудня 1919 р. А. Лівицький виступив з односторонньою декларацією, на якій весь час наполягали поляки. Згідно з цим документом, уряд УНР брав на себе низку важливих зобов’язань. Він офіційно погоджувався на встановлення кордону з Польщею вздовж Збруча та через північно-західні райони Волині й обіцяв таке: 1) надати польській меншині в Україні національно-культурну автономію; 2) відкласти вирішення аграрного питання до скликання українського установчого парламенту та не чіпати маєтки польських землевласників; 3) встановити з Польщею економічно-господарські стосунки «на засадах взаємності й обміну послугами у сфері транзиту через свою територію». В обмін на це український уряд просив у поляків: 1) визнати незалежність УНР і сприяти її визнанню іншими країнами; 2) звільнити всіх ув’язнених, заарештованих, інтернованих і конфінованих[4] українців; 3) надати УНР військову допомогу в боротьбі з її ворогами зброєю, боєприпасами, спорядженням, уніформою та іншими військовими матеріалами; 4) дозволити транзит через Польщу українців-полонених із європейських країн, а також грошей, військових матеріалів та іншого державного майна УНР.
Декларація А. Лівицького спричинила гостру реакцію з боку галичан-членів української дипломатичної місії, які негайно вийшли з її складу, заявивши про денонсацію Акту Злуки між УНР і ЗУНР. Проте на тлі катастрофічного розвитку подій в Україні цей демарш не похитнув прагнення С. Петлюри досягти порозуміння з поляками й отримати від них допомогу для порятунку української держави.
Польська сторона схвально відгукнулася про українську декларацію, але припинила офіційні переговори більш ніж на три місяці через обставини як внутрішньо-, так і зовнішньополітичного характеру. Головною внутрішньополітичною причиною був потужний опір «східній» політиці Ю. Пілсудського, котрий чинили національні демократи, які швидше погоджувалися піти на примирення з Росією, ніж визнати незалежність України. А на міжнародній арені Польща не наважувалася дратувати всесильну Антанту, яка вперто підтримувала білогвардійців із їхньою концепцією «єдиної й неподільної» Росії. Однак попри те, що в офіційних польсько-українських переговорах настала довгочасна пауза, двосторонні контакти тривали й надалі, тільки з дипломатичної площини вони перейшли у військову, набувши при цьому більш конкретного, практичного й продуктивного характеру.
Новий імпульс польсько-українським відносинам дав приїзд до Варшави С. Петлюри. 7 грудня головний отаман прибув до польської столиці й за кілька днів мав тривалу розмову тет-а-тет із Ю. Пілсудським. Обидва державні діячі обговорили плани подальшої спільної боротьби проти більшовиків.
Основною темою польсько-українських переговорів у військовій сфері була доля українських вояків, котрі перебували в польських таборах для полонених та інтернованих. Уряд УНР втратив на той час власну територію, а отже, і мобілізаційну базу; про долю вояків, котрі під проводом генерала М. Омеляновича-Павленка рушили в далекий партизанський рейд ворожими тилами, тривалий час нічого не було відомо. У такій скрутній ситуації, коли збройних сил уже фактично не було, доводилося звертатися по «зарубіжні» ресурси, адже поза межами України в різних європейських країнах іще з часів Першої світової війни перебували сотні тисяч полонених та інтернованих вояків-українців. Однак унаслідок дипломатичної ізоляції уряд УНР міг реально розраховувати лише на тих солдатів, які перебували на території Польщі. Саме вони ставали єдиним джерелом людського поповнення, необхідним для відновлення боєздатної армії — головного аргументу для продовження боротьби за незалежність України.
