Втім, усі права республік більшістю компартійного апарату теж розглядалися як тимчасова (до накопичення ресурсів та сил примусу) поступка. У понятійному словнику тогочасної партійно-державної номенклатури, та й серед прихильників комунізму взагалі, синонімічним до поняття «комунізм» залишався термін «централізація», тож перехід до безпосереднього комуністичного будівництва мав відповідним чином відобразитися і на взаєминах України з центром. Але то було в майбутньому.
Більшу половину 1921 р. можна визначити як час, коли питання статусу УСРР та її відносин із Кремлем не набуло чітких обрисів. Радянські республіки лише приходили в себе після спустошливого комуністичного штурму. Цього року українське керівництво остаточно упевнилося (і провело це в законодавчому порядку) в потребі пріоритету власних законодавчих органів над «загальнофедеративними». Це було логічно як формально (УСРР — незалежна держава), так і практично: ухвалені в Москві рішення, як правило, не враховували української специфіки. Та вже наприкінці жовтня — листопаді 1921 р. виник «казус Штернберга», який своє остаточне розв'язання отримав лише в лютому 1922 р. Проблема полягала в тому, що виконувача обов'язків наркома робітничо-селянської інспекції УСРР Бориса Штернберга у Кремлі затаврували як прихильника до українського націоналізму лише за те, що він намагався діяти в рамках чинного в УСРР законодавства та наполягав на тому, що Наркомат РСІ має право інспектувати всі підприємства, розташовані на території УСРР.
Основне протистояння з питання статусу УСРР розгорнулося з початком 1922 р. Не рахуючи вже вказаного «казусу Штернберга», остаточну оцінку якому ЦК РКП(б) дало на початку лютого 1922 р., першим дзвінком стало звернення наркома закордонних справ РСФРР Георгія Чичеріна до Молотова з приводу майбутньої міжнародної конференції в Генуї, куди була запрошена Росія. Під приводом уникнення у майбутньому юридичних складнощів у відносинах із Заходом, Чичерін запропонував вирішити питання «про включення братніх республік до складу РСФРР до початку конференції». Він вважав, що це рішення обійдеться без серйозних міжнародних наслідків.
Схожої думки був і Сталін, який у тому ж таки січні 1922 р. заявив, що підтримує ідею «об'єднання усіх незалежних республік із РСФРР на засадах автономії», однак підкреслив, що для ухвалення такого рішення потрібен більш тривалий термін його підготовки. Натомість X. Раковський категорично відкинув запропоноване Г. Чичеріним рішення, назвавши в листі до Молотова його можливе прийняття «величезною політичною помилкою». Він зазначив на порушенні у разі схвалення пропозиції Чичеріна конституційних основ існування радянських республік та наголосив: «Чи вигідно нам саме напередодні Генуезької конференції дати всій націоналістичній братії України, Грузії тощо такий козир у руки?!»
Протягом січня—лютого сталася ще низка непорозумінь у відносинах України з Кремлем. Нарком'юст РСФРР подав проект рішення, за яким постанови об'єднаних наркоматів РСФРР в Україні мали поширюватися автоматично, а необ'єднаних — після відповідної реєстрації в УСРР. Адміністративна комісія ВЦВК без будь-яких узгоджень з ВУЦВК збиралася подати на затвердження нову сітку губерній в УСРР, Держплан РСФРР вирішив поділити Україну на дві частини за економічним принципом, центр цілковито ігнорував Всеукраїнську кооперативну спілку тощо. Непорозуміння потрібно було якось владнати.
В описі процесів формального створення СРСР увага істориків зосереджується в першу чергу на сталінському плані «автономізації». Недостатньо враховується та обставина, що весь 1922 р., а не лише його друга половина, був періодом пошуків такої форми організації відносин, яка не суперечила б їх змісту. Напрацьований до серпня 1922 р. досвід у договірному оформленні відносин УСРР та РСФРР частіше за все лишається поза увагою.
Ідеться насамперед про причини утворення та роботу українсько-російської комісії, яку очолював М. Фрунзе. Про необхідність створення такої комісії керівництво радянської України заговорило ще на початку 1922 р., офіційне рішення про необхідність створення комісії з «членів ЦК РКП і ЦК КПУ» політбюро ЦК КП(б)У ухвалило 11 березня, а діяла вона у травні—липні 1922 р. Основною її метою було конституювання порядку відносин між УСРР та РСФРР, причому увага зверталася передусім на господарські наркомати. На початку травня 1922 р. для вирішення цього питання до Москви було відряджено заступника голови Раднаркому М. Фрунзе та наркома землеробства і першого секретаря ЦК КП(б)У Д. Мануїльского. 11 травня 1922 р. політбюро ЦК РКП(б) з питання «Про українські справи» ухвалило рішення «створити комісію в складі: Сталін (зазначено без ініціалів у джерелі. —Авт.) Л. Б. Каменєв, М. В. Фрунзе, М. О. Скрипник, Д. 3. Мануїльський для врегулювання відносин між УСРР та РСФРР». Комісію зобов'язали через два тижні розіслати письмове повідомлення про попередні результати її роботи. Закінчити роботу вона мала за місяць, а її скликання було за М. Фрунзе. Як засаднича для її роботи наголошувалася така теза: «Жодної зміни у ставленні РСФРР до УСРР у розумінні ліквідації чи зменшення незалежності Української Республіки і взагалі в розумінні перегляду основних конституційних положень Української Республіки, не сталося». Це й було основним лейтмотивом роботи комісії.
Керівники УСРР були налаштовані оптимістично. Здавалося б, вдалося зламати суворий централізм Кремля. Мало того, українцям пощастило заручитися особистою підтримкою Леніна в цьому питанні, про що М. Фрунзе повідомляв членів політбюро ЦК КП(б)У: «Приватною угодою з Іллічем ухвалено рішення про офіційний виступ при найближчій зручній нагоді в дусі намічених рішень і для розсіювання несприятливої для України атмосфери».
Настрій, який панував у Кремлі, спонукав Фрунзе та Мануїльського телеграфувати до Харкова: «Вважайте наші непорозуміння зовсім розвіяними». Здавалося б, з огляду на засади створення комісії, результати її роботи мали бути однозначно на користь України. Формально так воно й було. Однак далеко не всі очікування справдилися, а більшість результатів так і не була втілена в життя. Цілком можливо, що ситуація склалася б по-іншому, якби не перший напад хвороби Леніна, який стався 25 травня 1922 р. Вождь не встиг виступити на офіційному зібранні з обіцяною підтримкою України.
Сталіну вдалося відстрочити затвердження результатів роботи комісії на вищому компартійному рівні: політбюро ЦК РКП(б) схвалило результати її роботи лише 10 серпня 1922 р., а вже наступного дня була створена нова комісія — тепер уже оргбюро ЦК РКП(б) на чолі з Й. Сталіним зі встановлення взаємовідносин між РСФРР та радянськими республіками, діяльність якої мала протилежний вектор спрямування.
Попри вагомі суперечності, позиція українського керівництва та Й. Сталіна мала одну спільну рису: обидві сторони намагалися зблизити зміст і форму взаємин між УСРР та більшовицьким центром. Суть плану генерального секретаря ЦК РКП(б) та наркома РСФРР у справах національностей Й. Сталіна, відомого під назвою «автономізація» незалежних республік, полягала передусім у приведенні формального статусу тогочасних «договірних республік» до існуючих реалій. У ньому зближення форми і змісту таких відносин передбачалося у сенсі зміни форми. Натомість українська сторона намагалася змінити зміст взаємовідносин і «підтягти» його до наявної «незалежницької» форми. У результаті знову вийшло «ні вашим, ні нашим». Не аналізуючи цю проблему детально, відзначимо, що після часткового одужання В. Леніна за його наполяганням у роботі над питання про взаємини з «незалежними» республіками постійно враховувалася необхідність формального збереження за республіками державного статусу і знову-таки формального надання їм однакових із Росією державних прав. Цим можна пояснити включення до Договору про створення СРСР права виходу кожної із союзних республік із його складу.
Попри поширену в історіографії та в сучасній історичній пам'яті дату 30 грудня 1922 р. як день утворення СРСР, у реаліях 1920-х рр. вона такою не була. На той час офіційною датою заснування СРСР (до речі, офіційним святом) називалося 6 липня 1923 р. Що ж відбулося 30 грудня 1922 р.?
Того дня, незважаючи на заклик Й. Сталіна негайно ухвалити зачитані декларацію та договір про створення СРСР «з властивою комуністам одностайністю», такого рішення затверджено не було. Депутати Й. Сталіна не підтримали. Натомість була затверджена постанова, запропонована представником УСРР М. Фрунзе, за якою декларація і союзний договір були ухвалені лише в основному та передавалися на обговорення до республік. Набути ж чинності названі документи повинні були лише на наступній сесії ЦВК СРСР. Вона мала відбутися після внесення поправок, запропонованих республіками та узгодження всіх спірних питань.
Депутати дослухалися до М. Фрунзе зовсім не тому, що той як оратор був переконливішим. Просто його пропозиція повторювала резолюцію пленуму ЦК РКП(б) про союзне будівництво від 18 грудня 1922 р. У виступі Фрунзе таке перенесення мотивувалося необхідністю того, щоб створення СРСР було «дійсно актом, що встановлює безпомилково основи нових міцних взаємовідносин, які дають можливість кожній державі, що входить у Союз, проявити в інтересах спільної справи максимум енергії і самодіяльності». Українська сторона незабаром взялася до серйозної переробки проекту договору.
Керівництво УСРР не влаштовувала проста заміна вивіски (тобто назви держави), але водночас це вважалася природним для Кремля. Можна сказати, що представники України намагалися діяти відповідно до проголошених гасел, а представники центру — згідно з усталеними й запровадженими ними нормами у відносинах з національними республіками. Тенденції до збереження формального державного статусу та реального збільшення прав національних республік знайшли відображення в рішеннях XII з'їзду РКП(б) (17—25 квітня 1923 р.). У резолюціях з'їзду було вказано на необхідність надання управлінських повноважень поступок національним республікам. Зокрема, у пункті 10 резолюції з'їзду з національного питання наголошувалося на необхідності надати республікам «достатньо широкі фінансові, і, зокрема, бюджетні права, що забезпечать можливість їх власної державно-адміністративної, господарської та культурної ініціативи».
Українське керівництво сприйняло настанови XII з'їзду РКП(б) як керівництво до дії. Після наполегливої роботи остаточна позиція української сторони була зафіксована на об'єднаному засіданні Президії ВУЦВК та РНК УСРР 23 травня 1923 р. На ньому всі попередні резолюції і пропозиції були об'єднані в один документ — проект Конституції СРСР, що за формою був тотожним проекту договору про утворення СРСР. Про серйозність підходу свідчили наміри українських урядовців домагатися того, щоб Наркомати закордонних справ та зовнішньої торгівлі перейшли з категорії злитих до директивних, тобто були створені у кожній із республік, але при цьому узгоджували свою діяльність із відповідним загальносоюзним наркоматом. Українське керівництво наполягало також на тому, щоб Наркомати праці, продовольства і робітничо-селянської інспекції були необ'єднаними, тобто щоб загальносоюзних таких наркоматів не існувало. Серед вимог було також надання ініціативи в залізничному будівництві та право на формування тарифів на залізничні перевезення тощо. Наведені дані свідчать, що економічна та управлінська складові майбутнього союзу з Харкова бачилися інакше, ніж з Москви.
