Вибухова масовізація вільнокозачого руху відбулася восени 1917 р. і була зумовлена не лише погіршенням політичної та соціально-економічної ситуації в країні, а й підтримкою з боку української влади — УГВК та Генерального секретарства внутрішніх справ. 15 липня організаційна комісія УЦР звернулася до своїх інструкторів-організаторів із закликом спільно з повітовими комісарами організовувати за прикладом Звенигородського козацтва «народні міліційні дружини». 6 серпня 1917 р. С. Петлюра доповідав на засіданні УЦР про хід організації ВК, наголосивши, що «у ряді місць ці формування складаються з представників різних національностей». 15 серпня в складі УГВК був створений спеціальний відділ із формування ВК, який очолив прапорщик А. Певний. Його заступником став прапорщик М. Сокольвак. У відділі працювало кілька інструкторів, писарів та діловодів. Намагаючись зібрати інформацію про наявне ВК та ставлення до, нього населення, відділ розіслав понад три тисячі анкет волосним та земським управам, селянським спілкам, «Просвітам» і повітовим комісарам.
У «справозданні» (звіті) УГВК щодо формування Вільного козацтва було відзначено, що станом на 1 жовтня 1917 р. загалом отримано 278 відповідей, зокрема 253 — з позитивним ставленням до ВК і лише 3 — з негативним. На вказану дату відділ зареєстрував загалом 72 вільнокозачі товариства, які нараховували 15 586 членів. За чисельністю зареєстровані товариства розподілялися таким чином: до 25 членів — 10 товариств, від 26 до 50 — 14 товариств, від 51 до 75 — 9 товариств, від 76 до 100 — 3 товариства, від 101 до 200 — 8 товариств і понад 200 осіб — 23 товариства. Більшість зареєстрованих товариств була заснована в повітах і губерніях, розташованих ближче до Києва. У Київській губернії існувало 40 зареєстрованих товариств (12 943 козака), у Полтавській — 11 (840 козаків), у Катеринославській — 5 (783 козаки), у Чернігівській — 7 (605 козаків), у Подільській — 5 (276 козаків), у Харківській — 2 (75 козаків); у Херсонській — 1 (30 козаків) й у Волинській — 1 (35 козаків). Окрім того, відділу було відомо про існування ще близько 300 незареєстрованих вільнокозачих товариств, які налічували до 40 000 членів. Тобто, за інформацією УГВК, на початок жовтня 1917 р. загальна чисельність ВК становила близько 55 000 осіб. Зброю мали не всі товариства. Там, де повітовий комісар чи начальник місцевої міліції ставилися до організації ВК прихильно, товариства отримували зброю колишніх «стражників», а також ту, яка була вилучена в населення.
У серпні — вересні відділ УГВК із формування ВК уже вів активне листування із сільськими та волосними управами, роз’яснюючи, за якими принципами створюване Вільне козацтво. Окрім того, інструктори УГВК були направлені на різноманітні з’їзди, де робили доповіді щодо створення громад ВК. За звітний період представники УГВК взяли участь у роботі 14 різноманітних з’їздів (9 з’їздів селянських спілок, з’їзд «Просвіт» Полтавської губернії, з’їзд інструкторів УЦР на Слобожанщині, з’їзд комісарів українських губерній, Всеукраїнський з’їзд ВК). Для продовження роботи відділ планував низку заходів: затвердити через Генеральний Секретаріат та Центральну Раду статут ВК, розробити інструкцію, призначити інструкторів з організації ВК, влаштувати для них курси, скликати повітові, губерніальні та всеукраїнський з’їзди ВК, ужити заходів щодо озброєння загонів, звернутися до органів місцевого самоврядування з пропозицією фінансувати (!) діяльність місцевого ВК.
Усе це не дає жодних підстав сумніватися в зацікавленості української влади в діяльності ВК, навіть більше — безсумнівною є її провідна роль у поширенні руху. Причин стверджувати, що українські урядовці гальмували розвиток вільнокозачого руху в червні — вересні 1917 р., також немає. Тим більше селяни-козаки в усіх постановах декларували повну підтримку УЦР.
Концептуально позиція українських урядовців щодо ВК була висловлена в декларації Генерального Секретаріату від 29 вересня. Як найкращий спосіб боротьби з «епідеміями» грабежів та самосудів, «анархічними виступами безвідповідальних груп» у декларації було визначено «активну, організовану самодіяльність і самооборону людності». «Для того, — було сказано в документі, — Секретарство виробляє законопроект про організації „Вільного козацтва“, які силою самого життя, здорового інстинкту широких демократичних мас стали виникати по всіх усюдах України. Правильно організоване, організаційно зв’язане з вищим органом влади революційної демократії краю — Генеральним секретаріатом, „Вільне козацтво“, що буде в розпорядженні органів місцевого самоврядування (виділення наше — В. Я.), має стати твердою опорою Секретарству внутрішніх справ у боротьбі з елементами безчинства й злодіяцтва».
Проте у вересні вирішення вільнокозачого питання почало пригальмовувати. Ще 1 вересня відділ передав проект статуту ВК на затвердження до Генерального Секретаріату (ГС). Проте ухвалення статуту Вільного козацтва не відбулося ні у вересні, ні в жовтні. Проект близько двох із половиною місяців переробляли й обговорювали на засіданнях Малої ради та Генерального Секретаріату. При цьому пропагандистська активність інструкторів відділу у вересні — листопаді щодо потреби заснування ВК була надзвичайно високою. Очевидно, сприймаючи ідею вільнокозачого руху загалом позитивно, урядовці зіткнулися із серйозними труднощами, саме коли спробували інтегрувати оригінальну й колоритну, але архаїчну «козацьку» ідею в рамки державного будівництва.
Восени 1917 р. від представників місцевої влади все частіше почали звучати критичні, а потім і різко негативні характеристики ВК. Селянські сотні ВК, які складалися з мешканців одного села й виступали під проводом місцевих виборних отаманів, могли більш-менш упоратися із забродами-дезертирами й кримінальними злочинцями, але їм було не під силу боротися зі своїми односельцями, які поспішали робити «революцію». Багато залежало від того, хто був на чолі загонів: формування, підпорядковані повітовим комісарам або начальникам міліції, співпрацювали з міліцією й брали участь у припиненні погромів; а загони, які очолювали отамани «з народу», часто були нейтральні або й брали участь у погромах. Якщо йшлося про розподіл поміщицького майна або землі, вільний козак міг швидко перетворитися на погромника.
Зокрема, селянська революція «знизу» проявилась у боротьбі із земськими управами. Селянство не сприймало впроваджувані всестанові земства як сільське самоврядування, намагаючись бойкотувати й дезорганізувати їхню діяльність. У липні — вересні 1917 р. УЦР та губернському комісарові завдали чимало клопоту Звенигородські отамани, які намагалися втрутитися в роботу земської управи, вивести з її складу старих (обраних іще до початку революції) гласних і провести нові земські вибори. Конфлікт між земським зібранням та вільнокозачими отаманами настільки загострився, що повітовий комісар В. Ковтуненко просив надіслати до Звенигородки військовий підрозділ, щоб мати можливість 29 липня провести повітовий селянський з’їзд. Розв’язання конфлікту затяглося аж до вересня, коли Генеральне секретарство внутрішніх справ поставило вимогу залишити в спокої старих земських гласних, а нових обирати відповідно до чинного законодавства.
Спроба створити своєрідну («козацьку») територіальну військову силу означала насамперед реорганізацію (чи скоріше дезорганізацію) місцевого самоврядування. Уже в липні 1917 р., напередодні повітового з’їзду, штаб звенигородців розповсюдив відозву, у якій висловив побажання, щоб «у раду повітової старшини увійшли представники від спілок, „Просвіти“, робітників, солдатів та інших організацій». Такі ж ідеї пізніше з’являються в статутах інших вільнокозачих організацій. Зокрема, за статутом Зозівського куреня (Липовецький повіт), загальне керівництво козацтвом у волості планували передати Волосній нараді, яка б складалася з представників волосної Селянської спілки, «Просвіти», Народної управи й курінного отамана. Зрозуміло, що провідна роль у такому об’єднанні належала б її озброєній силі — місцевому ВК, яке, на думку отаманів, мало перебрати на себе функції місцевих правоохоронних органів.
Згідно з Тимчасовим положенням про міліцію, яке 14 березня затвердив Тимчасовий уряд, міліція мала бути виконавчим органом державної влади на місцях, який безпосередньо перебував у віданні земських та міських громадських управлінь. Тобто склад, чисельність і посадові оклади працівників міліції тепер визначали повітові земські збори та міські думи. Посади начальників міліції та їхніх помічників заміщували за вибором земських та міських управ. Таким чином, контроль над земством для Звенигородських отаманів ВК був легальним способом обійняти державні посади. Враховуючи принцип виборності козацької старшини, можливість контролю над нею з боку центральної влади була мінімальною. Восени 1917 р. повідомлення про різноманітні самоуправні дії загонів ВК надходили й з інших повітів. При цьому загальноселянські та вільнокозачі зібрання постійно декларували підтримку УЦР та її Генеральному Секретаріату, а також прихильність ідеї відмови від регулярної армії на користь «всезагального озброєння».
Неоднозначність оцінок діяльності ВК проявилась у гострих дискусіях, які розгорілися під час обговорення декларації ГС від 29 вересня 1917 р. на засіданні Малої ради, а також на з’їзді губернських та повітових комісарів Київщини, Чернігівщини, Полтавщини, Волині та Поділля 3—5 жовтня. Погляди учасників з’їзду щодо ВК розділилися «по Дніпру». Комісари лівобережних губерній, які менше потерпали від грабежів та безвладдя, одностайно заперечували необхідність існування ВК. У відповідь державні діячі Правобережжя наводили приклади корисної діяльності ВК з охорони громадського порядку. Зрештою незначною більшістю голосів з’їзд висловився проти організації ВК. Причиною була «некультурність, неорганізованість та нахил широких мас іти за всякою демагогічною (брехливою) агітацією».
Отже, українських лідерів у ВК лякало намагання окремих отаманів надати руху своєрідного військово-адміністративного спрямування, що фактично було шляхом до ще більшого ослаблення влади та автономізації суспільства аж до повного безвладдя, анархії та хаосу. Провідником цієї ідеї був штаб Звенигородського коша. Ідеї Звенигородських отаманів підтримував І. Полтавець-Остряниця, який із червня працював в інструкторському відділі УГВК.
З ініціативи звенигородців та за активної участі І. Полтавця З—6 жовтня 1917 р. у Чигирині зібрався 1-й Всеукраїнський з’їзд ВК. На нього прибуло понад 200 делегатів від 60 000 вільних козаків українських губерній та Кубані. Представництво не було рівномірним. Найменше учасників було з Поділля та Волині. До того ж, окрім Черкаського повіту, невідомо було, хто й де обирав «делегатів». Очевидно, значна їх частина прибула на з’їзд, не маючи представницького мандата, за власним бажанням.
