Существенным моментом, предопределявшим направленность правительственной политики и преобразований государственного аппарата в России во второй половине XVI в. и особенно в XVII—XVIII вв., был невиданный в других регионах Европы той поры размах классовой борьбы, и прежде всего участия в ней крестьян. Причины ее — преимущественное особенностях экономического и социально-политического развития России того времени. Имели место не только городские восстания (в середине XVI и особенно в середине XVII в.), в определенной мере сближающиеся с антиналоговыми движениями и выступлениями против ненавистных правительственных деятелей в Западной Европе, или отдельные более или менее значительные крестьянские волнения, но и грандиозные антифеодальные и антикрепостнические войны. Если в первой из них (в начале XVII в.) состав участников был еще сравнительно пестрым и включал даже дворян, затем изменивших восстанию, то в войне под руководством Степана Разина (конец 1660-х — начало 1670-х годов) все лица, принадлежавшие к господствовавшим классам, с самого начала противостояли восставшим.
Первичными очагами таких массовых восстаний обычно становились казацкие поселения на южных и юго-восточных окраинах государства, где объединялись многие беглые крестьяне, холопы, ремесленники. Казаки несли необходимую государству сторожевую пограничную службу, но в то же время старались противопоставить себя централизованному государству, лелея мечту о мужицком «царстве» с «хорошим» царем. Зародившиеся в их среде волнения перерастали в крестьянские войны, в которых участвовали и горожане. Наивная вера в «доброго царя» обусловила поддержку идеи самозванства, особенно популярную в России XVII—XVIII вв.
Существенные предпосылки государственно-политического строя, утвердившегося в середине XVI в., обнаруживаются еще в годы преобразований при Иване III. Складывается постоянно действующий при государе совет — Боярская дума. Дворцовое управление все в большей мере отделяется от общегосударственного, хотя еще и во второй половине XVI в. в представлении самих монархов государственное и собственно «государево» нередко смешивались и Иван Грозный склонен был, подобно своим предкам, рассматривать государство как свою вотчину. Постепенно начинают оформляться отдельные отрасли центрального управления с ответственными «судьями» и делопроизводителями — дьяками и подьячими. В системе местного управления упрочивается положение посылавшихся в ранее самостоятельные земли великокняжеских наместников и подведомственного им аппарата. Однако единого для всей территории государства принципа административного устройства еще не знали, а присланные на определенный срок администраторы получали от местного населения «корм», как принято было и в древнерусских княжествах. Это давало возможность для произвола кормленщиков-бояр и становилось поводом для недовольства населения. Единообразию системы суда и управления, особенно в центре, во многом содействовал первый крупный общерусский закон (по существу даже свод законов) — Судебник 1497 г., который «уложил» Иван III «с детьми своими и с бояры о суде, как судити бояром и околничим». Судебником были установлены единые для всей территории государства процедуры следствия и суда, нормы наказаний.
С конца XV в. особенно ощутимым становится наступление великокняжеской власти на привилегии бывших удельных князей, хотя княжеские корпорации на территориях бывших самостоятельных княжеств кое-где сохраняются еще в середине XVI в.
В первой половине XVI в. идет процесс слияния разных групп феодалов — исконных московских и из различных дворов (рязанского, тверского, удельных) — в единый Государев двор. Именно оттуда с середины XVI в. вербовались особо приближенные к государю лица.
Постепенно получает все возрастающее распространение поместная система — система раздачи государством земель под условием несения службы (военной или административной). Помещики зависели, как правило, непосредственно от великого князя и уже тем самым противостояли вассалам крупных феодалов. Организация поместной системы обеспечила и возможность укрепления постоянной армии, необходимой московским государям в период частых столкновений и даже длительных войн с соседними государствами. Разница между размерами вотчин и поместий постепенно делается все менее заметной. Многие становятся обладателями и вотчин и поместий, притом в разных уездах. Во второй половине XVI в. было не менее 25 000 годных военнообязанных служилых людей. Большинство их называли тогда «детьми боярскими»; затем распространено стало общее название — «дворянство». Первоначально дворянами называли лишь тех, кто входил в состав «государева двора».
Термин «служилые люди» получает новое значение. По существу, все феодалы-землевладельцы — и вотчинники и помещики — превращаются прежде всего в слуг государя всея Руси, обязанных ему службой за землю и должность. Затем стали различать служилых людей «по отечеству» (т. е. потомственных слуг), имевших право владения землей и крепостными, и «по прибору». Служилые люди «по отечеству» делились на чины боярские, московские (придворные и высший штат приказов) и городовые, составлявшие провинциальные корпорации; из верхних слоев их пополнялись московские чины. Служилые люди «по прибору» оформились как особая категория с середины XVI в., с расширением правительственной колонизации южных и других окраинных районов государства (стрельцы, пушкари, позднее казаки и др.); они несли главным образом военную службу и не имели права владеть крепостными.
Служебные отношения между членами служилых фамилий на военной и административной службе и при дворе государя официально регулировались с рубежа XV—XVI вв. системой феодальной иерархии — местничеством (название произошло от обычая считаться «местами» за столом и на службе). Место зависело от «отечества», «отеческой чести», которая слагалась из двух элементов — родословной (т. е. происхождения) и служебной карьеры самого служилого человека и его предков. Местнические споры разбирали царь и Боярская дума. Местничество утверждалось в условиях сохранения в государстве значительных остатков феодальной раздробленности и борьбы центральной власти с привилегиями знати. Этим объясняется двойственная политическая природа местничества, бывшего своеобразным компромиссом центральной власти с верхушечными группировками феодалов и этих группировок между собой. Его использовала в своих интересах и знать, и все в большей мере центральная власть, по существу подчинившая фамильную «честь» служебной. Первоначально местничество регулировало взаимоотношения лишь высших служилых людей — прежних удельных князей и их потомков и исконных московских бояр. С середины XVI в. его нормы распространяются и на взаимоотношения московских чинов, а в XVII в. — городовых чинов и даже дьяков, гостей (богатейших купцов) и промышленников. С середины XVI в. правительство начало ограничивать местничество. В XVII в. с консолидацией класса феодалов и ростом бюрократии оно становится серьезной помехой к утверждению в России абсолютизма. Постепенно и в обществе утрачивается уважение к нему; с распространением боярских привилегий на все больший круг лиц необходимость его устранения понимает и боярство; в 1682 г. местничество было отменено.
Иван III возвысил лишь одного из своих наследников-сыновей в ущерб другим. Именно к старшему сыну переходила большая часть земель государства; его владения более чем в два раза превышали владения всех его братьев, вместе взятые; впервые полностью переходила в его владение и столица государства Москва (раньше она была в «третном» владении братьев-князей); выморочные владения братьев решено было впредь передавать наследнику престола; братьям наследника запрещали чеканить монету.
Сын Ивана III Василий еще до вокклжения женился на дочери московского боярина, показывая тем самым намерение опираться на нетитулованное старомосковское боярство, т. е. исконных служилых людей московских великих князей. С середины XVI в. государи всея Руси женятся на московских боярышнях, роль их родственников в правительственной деятельности заметно возрастает, что сказалось затем и в выборе новых царских династий: после смерти последнего царя из династии Рюриковичей Федора Ивановича в 1598 г. царем стал его шурин Борис Годунов, еще при жизни Федора бывший правителем государства, а воцарению династии Романовых в 1613 г. помогло то, что их ближайшая родственница (сестра деда первого из царей династии Михаила Федоровича) была первой женой царя Ивана IV и матерью его детей.
Высшим законодательным органом и высшим органом управления страной была Боярская дума — почти ежедневно заседавший высший совет при государе, схожий с королевскими куриями в европейских странах и восходящий по своему происхождению к советам при князьях Древней Руси. Сначала состав Думы был невелик — около 20 человек. С начала XVI в. она заметно расширяется: помимо высших думных чинов (бояре и окольничие), в ее деятельности все более значительной становится роль думных дворян и особенно думных дьяков, возглавлявших обычно главные учреждения государственного управления или государева двора. Численность Думы возрастает на протяжении более чем полутора столетий, а состав ее делается менее знатным.
Боярская дума не имела раздельной от монарха самостоятельной компетенции. Наряду с вопросами общегосударственной важности (проекты новых законов, внешние сношения) Дума рассматривала дела о земельных пожалованиях и служебных назначениях, о всех, даже мелких, нарушениях закона. Для решения различных дел создавались комиссии, постановления которых приравнивались к решению Думы. Обычно основные вопросы обсуждались вместе с монархом («приговор царя с бояры» или «царь указал и бояре приговорили»), иногда и в отсутствие государя, хотя в годы правления Ивана Грозного думцы не осмеливались брать на себя ответственность, предоставляя решение воле государя: для такого случая существовало особое выражение «бояре поговорили». Главную роль в составлении и редактировании постановлений Боярской думы и царских указов, в организации работы канцелярии Думы и подведомственных ей центральных учреждений играли думные дьяки. К середине XVI в. формируется приказная система управления. Приказами (дьячими избами) называли центральные правительственные учреждения с постоянным штатом служащих и определенным бюджетом. Приказная система зародилась, видимо, на рубеже XV и XVI вв. в связи с перестройкой дворцово-вотчинного управления и усложнением системы государственного управления.
Одним из первых приказов стала возглавленная казначеями казна (казенный дом) — хранилище царской вещевой казны (а также архива, библиотеки). Постельный приказ во главе с постельничьим ведал царской спальней, личным архивом царя, лицами, обслуживавшими царскую семью; ловчий и сокольничий — царской охотой и др. Дворцовые учреждения во главе с дворецкими управляли населением отдельных, недавно присоединенных земель (Тверской, Новгородской, Дмитровский и др. дворцы). С середины XVI в. дворцовые крестьяне, принадлежавшие царю и лицам царской фамилии, находились в ведении Приказа Большого дворца. В приказах сосредоточивалось управление отдельными отраслями правительственной деятельности или отдельными территориями; судебная и административная власть были нераздельны. Приказами ведала Боярская дума. Были также приказы дворцовые, а с XVII в. и патриаршие.
Важнейшие приказы — Разрядный, ведавший обороной государства и служебными назначениями, Посольский, ведавший внешними сношениями, и Поместный, в компетенцию которого входили вопросы, связанные с феодальным землевладением. Номинально их возглавлял сам царь, делопроизводством управляли думные дьяки (иностранцы называли их «канцлерами»). Посольские дела входили в компетенцию самого го-сударя, Боярской думы, где создавались особые комиссии для переговоров с послами, Посольского приказа, в ведении которого была и вся документация внешних сношений, лишь частично отраженная в Посольских книгах, Казны, контролировавшей посылку и получение даров, а также Ямского приказа, отвечавшего за обеспечение посольств — и русских и иностранных — лошадьми и кормом.
Число приказов достигло к концу XVI в. 20, к середине XVIIb. — около 60 (постоянных и временных). С присоединением новых территорий создавались новые территориальные приказы (Казанский, Сибирский). Долгое время функции близких по своему назначению центральных учреждений, в частности ведавших финансовыми делами (часть их образовывалась по территориальному признаку), не были должным образом разграничены.
Увеличивалась численность приказных людей — дьяков и подьячих — ив столице и в провинции, где управляли через местные дьячьи избы, так называемые съезжие избы. Приказные люди, как правило, были незнатного происхождения. Дьяки становились обычно землевладельцами и обладателями крепостных, роднились между собой и со знатью; среди возвысившихся к началу XVIII в. дворянских фамилий немало семей именно дьяческого происхождения. Они напоминали французское дворянство мантии и успешно вытесняли дворянство шпаги. Приказная бюрократия принадлежала к правящим слоям общества, признавалась неподатным сословием. Влияние этих лиц на делопроизводство было велико, особенно на местах: наместники и воеводы менялись сравнительно часто, а дьяки прочно занимали свои должности.
Постепенно создается особая система приказного делопроизводства. Статьи Судебников 1497 и 1550 гг., Соборного уложения 1649 г. специально посвящены порядку составления и хранения дел в учреждениях. С ростом населения и дальнейшей бюрократизацией управления во много раз возрастает оборот документов, увеличивается потребность в специалистах по делопроизводству, растет роль приказной бюрократии. К концу XVII в. чин признается выше породы.
Изменения были внесены в систему управления на местах, хотя и там долго не знали единого принципа административного устройства. Богатые вотчинники сохраняли свои иммунитетные права, и долго еще продолжали существовать три основные судебные системы: государственная, церковная и вотчинная.
В уездах (обычно бывших княжествах или самостоятельных землях) назначались на небольшой срок наместники. В выполнении их функций в волостях им должны были помогать волостели. Подвластное, а следовательно, и подсудное наместникам и волостелям население обязано было платить в их пользу «корм» — натуральные и денежные сборы, пошлины (судебные, таможенные и др.). Кормление было и видом службы (в том числе военной), и формой вознаграждения за нее. Система кормлений не могла обеспечить ни подавления противодействия классовых низов феодальному гнету, ни серьезной обороны от внешних врагов. Местные феодалы были недовольны тем, что главную роль в местном управлении играли присланные из центра кормленщики, забиравшие к тому же себе и основную долю доходов.
