Протягом 1939—1941 рр. офіційно практично не було артикульовано польського бачення розв’язання українського питання в новій політичній ситуації. Єдиним документом, у якому польська сторона намагалася відобразити це, стала видана у листопаді 1939 р. ухвала Комітету зі справ Краю, яка хоч і не була офіційною декларацією уряду, проте мала служити основою для українсько-польських переговорів. У ній ішлося, що поляки визнають не тільки можливість порозуміння з українським національним рухом, а й потребу спільного фронту проти окупантів. Згідно з документом, планувалося створення Української держави, кордони якої будуть означені згодом. На засадах рівності нова держава мала стати частиною польської федерації; українським меншинам гарантували свободи на польських теренах і навпаки. Проте навіть такі доволі розпливчасті обіцянки, на думку польського прем’єра Сікорського, були надто сміливими, і сторони могли не погодитися на це. Через те офіційна декларація уряду, видана 18 грудня 1939 р., містила лише загальні заяви про рівноправність національних меншин у відновленій державі. Щодо українсько-польських переговорів — польський уряд і надалі стверджував їх можливість і необхідність, проте наголошував, що домовлятися можна лише з українцями з Наддніпрянщини, а не з «околиць», оскільки Польща не може вести переговорів зі своїми громадянами. Мабуть, саме тому польський уряд намагався встановити контакт із діячами УНР, хоча ті не мали жодних позицій в Україні й не могли представляти бодай якогось впливового українського угрупування.
Крім проблем минулого, на заваді налагодження стосунків стояло бачення майбутнього, яке в обох народів сильно різнилося. Поляки, попри все, сподівалися на швидку перемогу Великої Британії та Франції над німцями, яка мала повернути довоєнний статус-кво. Значна частина українців, навпаки, очікувала подальших перемог німецької армії, за співпраці з якою сподівалася відродити українську незалежність.
Радянська пропагандистська листівка, 1939 р.
Уже в 1939—1941 рр. у середовищі українського визвольного руху починаються жваві дискусії довкола сподівань на німецьку допомогу. Падіння Карпатської України, відданої Гітлером союзній Угорщині, пакт Молотова—Ріббентропа свідчили, що українське питання німецька влада розглядала як розмінну монету у широкій міжнародній грі. Тому подальша чітка пронімецька орієнтація Проводу ОУН на чолі з Андрієм Мельником викликала незадоволення у крайових лідерів організації, які були учасниками подій у Закарпатті та мали можливість безпосередньо відчути радянські репресії після пакту Молотова—Ріббентропа. Урешті, цей та інші чинники спричинили поділ ОУН на два крила, які протягом наступного періоду діяли окремо.
Для новоствореної ОУН на чолі зі Степаном Бандерою постало завдання окреслення нової зовнішньополітичної концепції організації. І вже в першому публічному документі — «Маніфесті» ОУН(б) від грудня 1940 р. — бачимо доволі чітке її формулювання: «Ми, українці, підносимо прапор нашої боротьби за свободу народів та людини. Розвалюючи назавжди жахливу тюрму народів — московську імперію — творимо новий лад і кладемо основи політичного укладу в світі. Боремося за визволення українського народу та всіх поневолених Москвою народів /.../. Несемо новий лад Східній Європі й підмосковській Азії. Несемо всім поневоленим Москвою народам свободу творити власне життя на рідній землі по своїй вольній волі». Отже, стрижнем зовнішньої політики бандерівців була ідея об’єднання зусиль поневолених народів, що передбачала співпрацю з поляками як найближчим сусідом і також поневоленим народом. Недарма один із творців концепції Іван Мітрінґа писав 1940 р.: «Разом з поляками, французами, народами СССР за вільну Європу проти Гітлера і Сталіна — це наше місце».
Політичні постанови Другого Великого збору ОУН з квітня 1941 р. давали достатньо можливостей для переведення польсько-українських відносин у конструктивне русло співпраці. «Відношення ОУН до держав та політичних рухів, — читаємо тут, — перерішується їхнім протимосковським наставленням, а не більшою чи меншою політичною співзвучністю з українським національним рухом». Тобто платформою польсько-українського порозуміння могла стати спільна антирадянська боротьба. Далі в тих же постановах указують засади налагодження відносин — відмова польської сторони від повернення західноукраїнських земель та припинення антиукраїнських дій: «ОУН поборює акцію тих польських угрупувань, що змагають до відновлення польської окупації українських земель. Ліквідація протиукраїнських акцій з боку поляків є передумовою унормування взаємин між українською й польською націями».
Проте утвердження нової зовнішньополітичної концепції в лавах ОУН(б) відбувалося поступово. І попри те, що навесні 1941 р. вона знайшла відображення в рішеннях Великого збору, не можна стверджувати, що нове бачення цілком витіснило попередні плани керівництва ОУН, пов’язані з німцями. Співпраця із Третім Райхом продовжувалася, її головною метою було скористатися німцями як силою, що може розбити СРСР. Відсутність чітко окресленої української політики керівництва Німеччини підтримувала сподівання на можливість сприяння у створенні незалежної держави. Більше того, окремі німецькі чиновники продовжували загравати з українськими політиками, роблячи певні поступки. Вони навіть пішли на створення українських підрозділів «Нахтігаль» та «Роланд» за співпраці з абвером, не заперечували проти висловлюваних українцями поглядів на ці формування як зачатки української армії.
Ще більш показовим прикладом лояльності німців до українців стала їхня політика на українських етнічних теренах Холмщини та Надсяння, що опинилися в німецькій зоні впливу після 1939 р. Саме тут зосередився актив українського національного руху, що уникнув радянських репресій. Розгортання масової національно-культурної роботи за пасивного сприяння німців призвело до відкриття українських шкіл, читалень, відродження українських церков. 1939—1941 рр. стали, з одного боку, часом справжнього національного відродження цих територій, з іншого — періодом наростання антиукраїнських настроїв серед поляків, які вважали, що відродження відбувається коштом дедалі більших їх утисків окупаційною владою. «Свідомість українських мас на Холмщині і Підляшші, — читаємо про результати національно-просвітницької роботи у цьому терені, — є куди більша, ніж 1939 року. Сотні емігрантів з Волині та Галичини, що в час большевицької окупації ЗУЗ опинилися на Холмщині, зробили дуже багато в тому напрямі. Молодь, що на протязі трьох років покінчила середні школи, провадить і дальше серед населення започатковану старшими національно-освідомлюючу працю».
Німецька окупаційна влада сподівалася, що лояльна українська громада стане для неї інструментом утвердження власної сили. Генерал-губернатор Ганс Франк заявив із цього приводу після зустрічі з Гітлером 2 березня 1940 р.: «Фюрер робить наголос на тому, щоб український елемент у Генеральній губернії визнати таким, що повинен бути розцінений як антипольський та пронімецький». Ефективність політики протиставлення через фаворизацію проявилася дуже швидко. Можливо, тому саме терени Холмщини стануть згодом місцем перших спалахів польсько-українського конфлікту, що переросте у війну. Ще в березні 1941 р. Український допомоговий комітет, пишучи про діяльність тут польського підпілля, повідомляє, що «велике число місцевих українців дістало присуди смерті. Цих присудів ніхто дуже так не боїться…». Проте вже наступного року дії польського підпілля на Холмщині не обмежуватимуться погрозами.
Попри продовження активної співпраці українських націоналістів із німцями, слід відзначити, що сподівання керівництва ОУН(б) на Німеччину 1941 р. вже були далеко не схожими на сподівання початку 1939 р. У постанові Другого Великого збору ОУН від квітня 1941 р. сказано: «Організація Українських Націоналістів продовжуватиме всіма силами революційну боротьбу за визволення Українського Народу без огляду на всі територіально-політичні зміни, які зайшли б на терені Східної Європи». Тобто головна мета ОУН — створення незалежної держави — залишатиметься визначальною в її діяльності незалежно від бачення розв’язання українського питання іншими сторонами, у тому числі Німеччиною.
Інструкції, підготовлені керівництвом націоналістичного руху навесні 1941 р., свідчать: оунівці не очікували передання влади союзниками, а готувалися взяти її самотужки. Реалізація цих інструкцій ставила німецьку владу перед фактом створення незалежної України та розгортання її адміністрації. Мова вказівок є далекою від ідеологічних дискусій чи дипломатичних конструкцій. Їхнє головне завдання — забезпечити захоплення й утримання влади. Досвід 1918 р. підказував українським націоналістам, що зусилля можуть натрапити на спротив чи саботаж не лояльних до українського руху національних меншин. Таких вбачали передусім серед прорадянськи налаштованих росіян та євреїв. До небезпечних національних меншин зараховували й поляків, що могли проявити себе як окрема сила. У період повстання вони повинні були перебувати під особливим наглядом Служби безпеки ОУН, яка мала ліквідовувати тих, хто чинитиме спротив утвердженню української влади.
Після вступу німецьких військ на українські території план українських націоналістів скористатися Третім Райхом зазнав краху дуже швидко. Не узгоджений із німецькою владою Акт відновлення української держави 30 червня 1941 р. став причиною репресій проти українського визвольного руху.
Наступним доказом того, що німці не намагалися розв’язати «українське питання» шляхом творення окремої держави, стало розділення окупованих ними теренів між двома адміністративними одиницями. Більша їх частина утворювала Райхскомісаріат Україна, натомість Галичину, Холмщину та Надсяння приєднано до Генеральної Губернії, утвореної здебільшого на польських теренах. Українці Галичини оцінили цей крок як «приєднання до Польщі». Мабуть, метою такої політики було ослабити український національний рух. Її значною мірою нацисти досягли — різні адміністративні окупаційні одиниці означали досить різні умови життя для українців. Це врешті призвело до несинхронного розвитку руху опору, який швидше розвинувся у Райхскомісатріаті, де була більш жорстока окупаційна політика, аніж у відносно лагідніших умовах Генеральної Губернії. Із щоденника одного з чільних діячів нацистського режиму Альфреда Розенберґа дізнаємося про ще одну мету такого розділення українських теренів. Він указує, що Східну Галичину приєднали до Генеральної Губернії рішенням самого Адольфа Гітлера, щоби використовувати українців як противагу до поляків. Тож Третій Райх продовжив звиклу імперську гру divede et impera, і, на жаль, українці та поляки звикло втягнулися у неї.
