Как мы видели, одной из главных причин создания Федеральной резервной системы была необходимость бороться с такими ситуациями. Ей были вручены полномочия создавать дополнительную наличность, если люди начнут в массовом порядке требовать денег вместо депозитов, и ей дали возможность предоставлять банкам наличность под обеспечение имеющихся у них активов. Предполагалось, что таким образом можно будет всегда предотвратить надвигающуюся панику, что отпадет необходимость временных запретов на выплату денег со счетов и что депрессивных результатов денежных кризисов можно будет теперь полностью избежать.
Впервые нужда в этих полномочиях (и соответственно первое испытание их эффективности) подоспела в ноябре-декабре 1930 года в результате уже описанной выше череды банковских крахов. Резервная система провалила это испытание самым жалким образом. Она практически ничего не сделала для обеспечения банковской системы ликвидностью, очевидно не усматривая в закрытии банков никакого повода для принятия особых мер. Однако стоит подчеркнуть, что Системе не хватило решимости, а не полномочий. И в этом случае, и в последующих у Системы было достаточно власти, чтобы обеспечить банки наличностью, которую требовали вкладчики. Если бы она пошла банкам навстречу, банкротства удалось бы прекратить и обвал был бы предотвращен.
Первоначальная волна банковских крахов улеглась, и в начале 1931 года появились признаки растущего доверия к банкам. Резервная система воспользовалась этим и уменьшила свою собственную неуплаченную сумму кредитов; иными словами, она противопоставила естественным силам, тянувшим экономику к подъему, мягкие дефляционные меры. И тем не менее налицо были явные признаки улучшения не только в кредитно-денежной сфере, но и в других областях экономики. Если рассмотреть статистические данные за первые четыре-пять месяцев 1931 года вне связи с последующими событиями, они обнаружат все признаки низшей точки экономического цикла и начала подъема. Однако этот наметившийся подъем продолжался недолго. Новые банковские крахи привели к очередной серии "налетов" на банки и снова вызвали сокращение денежной массы. И опять Резервная система смотрела на это сложа руки. Беспрецедентная ликвидация коммерческой банковской системы шла полным ходом, но отчеты "аварийного ссудодателя" — Федеральной резервной системы — показывают, что объем кредитов, предоставленных ею банкам — членам Системы, не увеличился, а уменьшился.
В сентябре 1931 года Англия отказалась от золотого стандарта. До и после этого шага происходило изъятие золота, депонированного в США. Хотя в предыдущие два года золото текло в США потоком и американский золотой запас и резервное золотое покрытие Федеральной резервной системы достигли рекордного уровня, Резервная система отреагировала на внешнюю утечку куда стремительнее и энергичнее, чем на предшествовавшую внутреннюю утечку. И сделала она это так, что внутренние финансовые трудности неизбежно должны были возрасти. Почти через два года после глубокого спада экономической активности Система подняла учетную ставку — процент, под который она была готова ссужать деньги входящим в нее банкам, — резче, чем она поднимала ее в любой другой столь же краткий период своей предыдущей и последующей истории. Эта мера остановила утечку золота. Она также сопровождалась невероятным ростом числа банковских крахов и "налетов" на банки. За полгода — с августа 1931 года по январь 1932-го б приблизительно каждый десятый из существовавших тогда банков прекратил операции, а общий объем вкладов в коммерческих банках сократился на 15%.
Временное изменение курса в 1932 году, сопровождавшееся закупкой государственных облигаций на сумму в один миллиард долларов, несколько замедлило экономический спад. Если бы эта мера была принята в 1931 году, ее почти наверняка хватило бы, чтобы предотвратить вышеописанную катастрофу. Но к 1932 году время было уже упущено, и она оказалась всего лишь паллиативом, такчто стоило Системе снова занять пассивную позицию, как за временным улучшением последовал новый крах, окончившийся "банковским праздником" 1933 года, когда все банки США были официально закрыты более чем на неделю. Система, созданная восновном для предотвращения временных остановок выдачи денежных вкладов, то есть мер, которые в прошлом не давали банкам прогореть, сперва позволила почти трети банков страны вылететь в трубу, а потом радостно приветствовала приостановку выдачи вкладов, несравненно более долгую и худшую, чем предыдущие. Однако человеческая способность к самооправданию столь велика, что в своем отчете за 1933 год Управление Федеральной резервной системы умудрилось написать следующее: "Способность банков Федерального резерва удовлетворять огромный спрос на деньги в период кризиса продемонстрировала эффективность денежной системы страны в рамках Закона о федеральных резервах... Трудно сказать, куда зашла бы депрессия, если бы Федеральная резервная система не проводила политику обширных закупок на открытом рынке".
С июля 1929 года по март 1933-го денежная масса в Соединенных Штатах сократилась в общей сложности на треть, и более двух третей сокращения произошло после отказа Англии от золотого стандарта. Если бы не было допущено падение объема денежной массы (а этого можно и нужно было не допустить), спад экономической активности был бы и менее продолжительным, и менее глубоким. Он все равно мог бы оказаться относительно глубоким по историческим меркам. Однако совершенно немыслимо, чтобы втечение четырех лет денежный доход упал более чем наполовину, а цены — более чем на треть, если бы не произошло сокращение бумажной массы. Я не знаю ни одной глубокой депрессии ни в одной стране, которая не сопровождалась бы резким сокращением бумажной массы, и также ни одного резкого сокращения бумажной массы, которое не сопровождалось бы глубокой депрессией.
Великая депрессия в США не только не была признаком нестабильности, присущей системе частного предпринимательства: она показала, какой вред способны нанести ошибки, сделанные горсткой людей, обладающих широкой властью над кредитно-денежной системой целой страны.
Быть может, в свете тех знаний, которыми люди обладали вто время, ошибки эти были простительны (хотя я считаю, что это не так). Но это к делу не относится. Любая система, дающая небольшой группе людей такую большую власть и такие широкие властные полномочия, что совершенные ошибки (простительны они или нет) способны привести к столь далеко идущим последствиям, — это плохая система. Поборники свободы считают ее плохой системой просто потому, что она предоставляет небольшому числу людей слишком большую власть без эффективного контроля со стороны общества; в этом состоит ключевой политический аргумент против "независимого" центрального банка. Однако система эта плоха даже для тех, кто ставит благоустроенность жизни выше свободы. Ошибок — простительных или непростительных — невозможно избежать при системе, которая рассредоточивает ответственность, наделяя при этом небольшое число людей широкой властью, и таким образом ставит важные политические решения вслишком большую зависимость от случайных черт человеческого характера. В этом состоит ключевой технический аргумент против "независимого" банка. Перефразируя Клемансо, деньги — это вещь слишком серьезная, чтобы доверять их господам из центрального банка.
Правила вместо властных органов
Если мы не можем достичь желаемых целей ни опираясь на настоящий автоматический золотой стандарт, ни наделяя широкими полномочиями независимые органы, как же еще можно организовать кредитно-денежную систему, чтобы она была стабильна и в то же время ограждена от безответственного государственного вмешательства, систему, которая обеспечит общество свободного предпринимательства необходимой монетарной структурой и в то же время не сможет быть использована как источник власти, угрожающей экономической и политической свободе?
На сегодняшний день придуман лишь один способ, обещающий удачу. Надо попытаться учредить власть законов, а не людей путем законодательного установления правил, регулирующих кредитно-денежную политику; эти правила позволят обществу контролировать кредитно-денежную политику при помощи политических властей и в то же самое время не допустят, чтобы эта политика была подвержена случайным прихотям политической власти.
Вопрос о законодательном установлении правил для кредитно-денежной политики тесно связан с предметом, на первый взгляд не имеющим никакого отношения к делу, а именно с аргументом в защиту Первой поправки к Конституции США. Стоит кому-нибудь заговорить о целесообразности законодательных правил контроля над деньгами, как следует стереотипный ответ, что нет никакого смысла связывать этим руки кредитно-денежному органу, поскольку, если он захочет, он всегда может по своей воле сделать то, что предписывают ему правила, но в дополнение к тому у него есть еще и другие альтернативы, поэтому он, "разумеется", справится сделом лучше безо всяких правил. Другая версия этого аргумента применяется к законодательному органу. Если этот орган готов принять такие правила, говорят нам, разумеется, он также не откажется диктовать "правильную" кредитно-денежную политику в каждом конкретном случае. Каким же тогда образом, спрашивается, принятие этих правил обезопасит нас от безответственных политических решений?
Тот же аргумент применим, с небольшими словесными вариациями, к Первой поправке Конституции и в равной степени ко всему Биллю о правах. Можно ведь сказать: не абсурдно ли, что у нас имеется стандартный запрет на нарушения свободы слова? Почему бы не брать каждый случай по отдельности и не разрешать его в индивидуальном порядке? Разве это не аналог обычного аргумента насчет кредитно-денежной политики, когда говорят, что не следует заранее связывать руки финансовому органу и что ему нужно дать свободу решать каждый вопрос в индивидуальном порядке, по мере поступления? Почему тогда этот аргумент не используют для решения вопроса о свободе слова? Один хочет стоять на углу и проповедовать контроль над рождаемостью, другой — коммунизм, третий — вегетарианство и так далее, ad infinitum. Почему бы не издавать всякий раз закон, гарантирующий каждому из них право распространять свои конкретные взгляды или отказывающий ему вэтом праве? Или, если взглянуть по-другому, почему бы не наделить какой-нибудь административный орган властью решать такие вопросы? Сразу же становится очевидно, что, если бы мы разбирали каждый такой случай по мере поступления, большинство почти наверняка проголосовало бы за ограничение свободы слова почти во всех случаях, а может, и в каждом отдельном случае. Если вынести на голосование, имеет ли X право пропагандировать контроль над рождаемостью, большинство почти наверняка выскажется против, и то же самое произойдет с коммунистом. Ну, вегетарианец, возможно, еще как-нибудь пройдет, хотя поручиться нельзя и тут.
А теперь представим себе, что все эти случаи сгруппированы вместе и население просят проголосовать за весь пакет в целом, то есть проголосовать либо за то, чтобы свобода слова была во всех случаях позволена, либо, напротив, чтобы она была во всех случаях запрещена. Очень возможно и, я бы сказал, даже весьма вероятно, что подавляющее большинство проголосует за свободу слова, то есть, голосуя за весь пакет, люди проголосуют диаметрально противоположным образом, чем если бы они голосовали по каждому случаю в отдельности. Почему? Одна причина заключается в том, что человек гораздо резче реагирует на то, что его самого лишают свободы слова, когда он оказывается в меньшинстве, чем на то, что свободы слова лишают других, когда он примыкает к большинству. Вследствие этого, голосуя за весь пакет, человек придает гораздо больше значения более редким случаям нарушения собственной свободы слова, когда он находится в меньшинстве, чем более частым нарушениям чужой свободы слова.
Другая причина, имеющая более непосредственное отношение к кредитно-денежной политике, заключается в том, что, когда все случаи рассматриваются одним пакетом, становится очевидно, что проводимая политика обладает кумулятивными эффектами, которые, как правило, не признаются и не принимаются в расчет, если голосовать по каждому случаю в индивидуальном порядке. Когда голосуют, имеет ли Джонс право проповедовать на углу, невозможно учесть положительное воздействие официально принятой общей политики, разрешающей свободу слова. В подобном случае невозможно учесть тот факт, что общество, в котором люди не свободны выступать на углу без специальной законодательной санкции, — это общество, в котором развитие новых идей, экспериментирование, перемены и т. п. будут встречать на своем пути огромное число помех, очевидных всем нам благодаря тому, что мы, по счастью, живем в обществе, ограничившем себя принципом не рассматривать всякий вопрос свободы слова в индивидуальном порядке.
Те же самые соображения справедливы и относительно кредитно-финансовой сферы. Если рассматривать каждый случай виндивидуальном порядке, то во многих случаях, скорее всего, будет принято неправильное решение, поскольку люди, принимающие решения, рассматривают лишь ограниченную область и не принимают во внимание совокупных последствий всей политики вцелом. С другой стороны, если какое-то общее правило принимается для целой группы случаев, само существование этого правила оказывает благотворное влияние на настроения, взгляды и надежды людей; если бы точно такие же решения принимались в индивидуальном порядке, этого благотворного влияния не было бы.
Если решено, что следует законодательно установить какое-то правило, встает вопрос: какое именно? Люди, придерживающиеся в общем либеральных взглядов, чаще всего предлагают правило, касающееся уровня цен, а именно законодательное предписание кредитно-денежным учреждениям поддерживать стабильный уровень цен. Я считаю, что это правило не годится. Не годится оно потому, что ставит себе задачи, которые кредитно-денежный орган своими действиями решить не способен, ибо у него нет на это ясно очерченной и прямой власти. Поэтому оно создает проблему рассредоточения ответственности и предоставления этому органу слишком большой свободы действий. Спору нет, между кредитно-денежными решениями и уровнем цен существует тесная взаимосвязь. Но взаимосвязь эта не настолько тесна, неизменна или непосредственна, чтобы задача достижения стабильного уровня цен была подходящим ориентиром для каждодневной деятельности такого органа. Я более подробно разбираю вопрос о правиле, которое нужно принять, в другой работе. { См. : Friedman M. A Program for Monetary Stability... P. 77-99. } В связи с этим я ограничусь здесь изложением выводов. Исходя из нынешнего состояния наших знаний о предмете, мне кажется, что это правило лучше всего сформулировать с точки зрения поведения денежной массы. В данный момент я остановился бы на законодательно установленном правиле, предписывающем кредитно-денежному органу обеспечивать некие конкретные темпы роста денежной массы. Для этого я определил бы денежную массу как сумму денег, находящихся вне коммерческих банков и вкладов в этих банках. Я вменил бы Резервной системе в обязанность следить за тем, чтобы общий денежный запас, определяемый вышеуказанным образом, рос месяц за месяцем (а если возможно, и день за днем) на X процентов в год, где X есть число между тремя и пятью. Как именно будет определено понятие денег и какие именно будут установлены темпы роста, имеет куда меньшее значение, чем сам факт, что это понятие твердо определено, а темпы роста четко обозначены.
