The Military Balance 2022

Charter 4. EUROPE

Глава 4. ЕВРОПА

Европа

В 2021 году расходы Европы на оборону росли более быстрыми темпами, чем в любом другом регионе, при этом реальный рост расходов на оборону достиг 4,8%. В первую очередь это было обусловлено планом увеличения расходов Соединенного Королевства на оборону, но также произошло заметное увеличение бюджета в Финляндии, Франции, Германии, Греции, Италии и Нидерландах.

НАТО работает над новой Стратегической концепцией, которая должна быть одобрена лидерами в 2022 году. Вероятно, это ознаменует официальное завершение этапа после 2014 года, на котором коллективная оборона вернулась в качестве определяющей миссии Североатлантического союза. Между тем, ЕС планирует завершить свой процесс стратегического компаса к марту 2022 года. Это, вероятно, послужит руководством относительно того, как повысить обороноспособность и проводить совместные экспедиционные операции в условиях кризиса.

Учения "Холодный ответ" под руководством Норвегии должны состояться весной 2022 года, в них примут участие до 40.000 военнослужащих, включая персонал из Норвегии и других государств НАТО. Планирование указывает на то, что это будут крупнейшие военные учения под руководством Норвегии за Полярным кругом со времен окончания холодной войны. В ходе учений будут проверены возможности и операции в холодную погоду, включая укрепление северной Норвегии.

По-прежнему уделяется особое внимание рекапитализации европейских боевых воздушных флотов. F-35 был связан с требованиями в Чешской Республике, Греции и Испании, а существующие заказчики включают Данию, Италию, Нидерланды, Норвегию и Великобританию, в то время как он был выбран в Бельгии, Польше и Швейцарии, а совсем недавно в Финляндии, чтобы соответствовать требованиям HX. Тем временем Хорватия и Греция выбрали Rafale.

Ряд европейских стран разрабатывают свои амбиции в отношении роли в области безопасности в Индо-Тихоокеанском регионе. Франция, Германия и Великобритания либо разработали стратегии, ориентированные на регион, либо значительно ссылались на регион в других документах, и наблюдается увеличение военного участия. ЕС также разработал Индо-Тихоокеанскую стратегию в 2021 году. Франция поддерживает постоянные силы в регионе и регулярно развертывает другие военно-морские суда. Британская авианосная ударная группа 21, развернутая в регионе, включала голландский фрегат, а Великобритания направила в регион два морских патрульных судна. Германия, тем временем, развернула фрегат на шесть месяцев и намерена активизировать участие в учениях.

Европа

Избрание Джо Байдена президентом Соединенных Штатов в 2020 году стало моментом облегчения и оптимизма для европейских лидеров. Это произошло в то время, когда они приспосабливались к возросшей напряженности между великими державами, одновременно сталкиваясь с проблемами безопасности ниже порога, сохраняющейся нестабильностью на южной и восточной периферии Европы и необходимостью справиться с последствиями пандемии коронавируса. После того, как администрация Трампа проверила сплоченность НАТО и на фоне попыток ЕС продолжать развивать свою собственную роль в области глобальной безопасности, избрание Байдена породило ожидания возвращения к трансатлантической нормальности. В феврале 2021 года Байден заявил: "Америка вернулась, трансатлантический альянс вернулся". В преддверии саммита НАТО в Брюсселе в июне 2021 года он успокоил союзников, заявив, что положение о коллективной обороне в статье 5 НАТО является "священным обязательством" и что "НАТО так же важно для безопасности [США], как и мы для НАТО". Верховный представитель ЕС по иностранным делам и политике безопасности Джозеп Боррелл объяснил в конце 2020 года, что "оживление многосторонности" станет ключевым приоритетом на 2021 год.

Однако оптимизм по поводу возвращения к прочному трансатлантическому сотрудничеству уменьшился в течение лета, указывая на то, что основополагающие структурные факторы все еще могут привести к расколу, несмотря на объединяющую риторику по обе стороны Атлантики. Быстрый развал сил безопасности Афганистана после вывода войск США и союзников из страны, хаотичная эвакуация международного и местного персонала через аэропорт Кабула и возвращение Талибов к власти удивили и смутили многие европейские правительства. Некоторые думали, что они остались незащищенными из-за отсутствия консультаций со стороны Вашингтона, когда в 2020 году он согласовывал график вывода войск с Талибами. Но, по сути, эти события продемонстрировали, что европейцам не хватало военного потенциала, чтобы сделать что-либо, кроме как последовать решению США о прекращении военного присутствия в Афганистане, что бы они ни думали о его мудрости или о том, как оно было реализовано.

Поскольку неудача в Афганистане все еще обсуждалась в национальных дебатах, 15 сентября Австралия, Соединенное Королевство и США объявили о трехстороннем соглашении по безопасности, известном как АУКУС. Согласно соглашению, Великобритания и США поддержат приобретение Австралией атомных подводных лодок и углубят сотрудничество по целому ряду других технологических разработок. Как следствие, Австралия отменила контракт с Францией, подписанный в 2016 году, на приобретение подводных лодок с обычным двигателем. Хотя контракт в течение некоторого времени подвергался сомнению, французские лидеры поначалу отреагировали с гневом, утверждая, что они были удивлены трехсторонними переговорами. Министр иностранных дел Жан-Ив Ле Дриан обвинил подписантов АУКУСА в "двуличии, серьезном нарушении доверия и неуважении". Президент Франции Эммануэль Макрон заявил, что "европейцы должны отказаться от своей наивности" в отношении международной безопасности и мотивации других. Телефонный звонок между Байденом и Макроном 22 сентября снял часть остроты дебатов, и Макрон заручился поддержкой США в отношении "более сильной и способной европейской обороны", дополняющей НАТО (организованной в ЕС), и для возглавляемых Францией усилий по борьбе с терроризмом в Сахеле.

В то время как дополнительные последствия, вероятно, будут сведены к минимуму усилиями по ограничению ущерба и более широкими интересами других европейцев, АУКУС еще больше ослабил ожидания трансатлантического возрождения в тот момент, когда НАТО и ЕС участвуют в стратегических дебатах по поводу нового политического руководства, которое должно быть для обоих в 2022 году. Стратегическая автономия — идея о том, что ЕС и его государства-члены должны предоставить себе средства действовать самостоятельно, когда это необходимо, — эволюционирует из своего источника в политике безопасности и обороны в общий подход к международной роли ЕС в эпоху конкуренции великих держав. Однако опыт Афганистана и АУКУСА еще раз продемонстрировал не только то, насколько европейцы зависят от США в военном отношении, но и то, что внимание Вашингтона явно переключилось на Индо-Тихоокеанский регион. Вполне вероятно, что эти факторы найдут отражение в новой стратегической концепции НАТО и в усилиях ЕС по разработке политико-стратегического руководства в форме так называемого "Стратегического компаса".

Стратегия и европейская безопасность в НАТО и ЕС

В 2019 году на Лондонском саммите НАТО главы государств и правительств поручили Генеральному секретарю Йенсу Столтенбергу разработать рекомендации по развитию НАТО в предстоящее десятилетие. Столтенберг утверждал, что НАТО 2030 — ярлык, под которым был организован этот разговор, — должна быть организацией, которая является более политической, более способной и более глобальной. Эта повестка дня была продиктована меняющейся международной обстановкой, включая подъем Китая, диверсификацию вызовов безопасности и соответствующую потребность в дальнейшей адаптации. В нем были изложены восемь приоритетов, которые были приняты в коммюнике саммита в июне 2021 года в качестве "трансатлантической повестки дня на будущее".

Во-первых, Альянс будет укреплен как форум для консультаций по "всем вопросам, связанным с нашей индивидуальной и коллективной безопасностью". Во-вторых, его позиции в области сдерживания и обороны будут усилены за счет полного осуществления повестки дня в области потенциала и готовности, принятой на предыдущих саммитах. Это усиливает акцент на коллективной обороне после 2014 года по сравнению с двумя другими основными задачами НАТО — управлением кризисами и безопасностью на основе сотрудничества. Что касается готовности, в коммюнике саммита говорится, что НАТО "предоставило" все боевые силы, необходимые для выполнения требований Инициативы НАТО по обеспечению готовности — так называемого плана четырех тридцатых, согласованного в 2018 году, — но подтвердило, что эти силы "организуются и обучаются как более крупные боевые формирования для усиления и высокой интенсивности ведения войны или для быстрого военного вмешательства в кризис" и, следовательно, еще не были готовы. Лидеры также договорились, что с 2023 года они будут стремиться увеличить общее финансирование НАТО для военного бюджета, гражданского бюджета и инвестиционной программы НАТО в области безопасности. Тем временем Командование Объединенных сил в Норфолке, штат Вирджиния, и Объединенное командование поддержки и содействия в Ульме, Германия, достигли полной оперативной готовности в 2021 году. В-третьих, НАТО повысит устойчивость, стремясь "уменьшить уязвимость и обеспечить, чтобы наши вооруженные силы могли эффективно действовать в условиях мира, кризиса и конфликта". Будут разработаны цели обеспечения устойчивости, которые послужат правительствам отправной точкой для их национальных планов. В-четвертых, НАТО создаст Ускоритель оборонных инноваций для Северной Атлантики (DIANA), а также Инновационный фонд НАТО для содействия технологическому развитию, оперативной совместимости и способности интегрировать технологии двойного назначения и новые технологии в мышление и силы НАТО. Хотя общие бюджеты НАТО, скорее всего, покроют расходы на персонал, им придется полагаться на национальные взносы в инновационный фонд. Из-за этого остается вопросительный знак относительно конечных целей этого нового инструмента и того, как он связан с Европейским фондом обороны (который также пытается увеличить национальные расходы некоторых из тех же стран). Пункты пятый и шестой повестки дня подчеркивали приверженность НАТО международному порядку, основанному на правилах, и предлагали активизировать усилия по созданию возможностей для стран-партнеров НАТО посредством мер по обучению и наращиванию потенциала в тех случаях, когда нестабильность напрямую влияет на Североатлантический союз. Далее НАТО будет стремиться "стать ведущей международной организацией, когда дело доходит до понимания и адаптации к воздействию изменения климата на безопасность". И, наконец, генеральному секретарю было официально поручено возглавить разработку новой стратегической концепции, которая должна быть одобрена в 2022 году.

Разработка курса на новую стратегическую концепцию, вероятно, потребовала значительного дипломатического капитала в преддверии саммита, но крах в Афганистане и последствия партнерства в области безопасности АУКУС в конце года поставили более ранние проблемы в перспективе. По крайней мере, вполне вероятно, что идею о том, что НАТО следует развивать свою политическую сторону и более глобальные перспективы, будет труднее реализовать после этих двух эпизодов (по крайней мере, для некоторых союзников), отсутствия политических консультаций и провала операций за пределами зоны. Другие, скорее всего, будут утверждать, что эти проблемы подчеркивают именно те недостатки, которые призвана устранить новая повестка дня. В целом, новая стратегическая концепция, вероятно, ознаменует официальное завершение этапа после 2014 года, на котором коллективная оборона вернулась в качестве определяющей миссии Североатлантического союза. Это не обязательно означает, что другие задачи будут оставлены или что новые не возникнут, но это указывает на более четкий порядок иерархии, чем раньше.

В коммюнике саммита также говорится, что "агрессивные действия России представляют угрозу евроатлантической безопасности" и что "растущее влияние и международная политика Китая могут создавать проблемы, которые нам необходимо решать вместе как Альянс". "Мы будем взаимодействовать с Китаем, — заявили в НАТО, — с целью защиты интересов безопасности Североатлантического союза". Работа над выработкой общей позиции по Китаю рассматривалась некоторыми как показатель прогресса, но она также подчеркивала сохраняющиеся разногласия между союзниками по ключевым проблемам безопасности.

В то время как Китай уже несколько лет является "движущей силой" Вашингтона, не все европейские союзники мыслят в таких враждебных терминах, даже если они разделяют опасения по поводу международной политики Пекина. Например, Макрон сказал, что "НАТО — это военная организация, предмет наших отношений с Китаем не только военный. НАТО — это организация... которая касается Северной Атлантики, Китай имеет мало общего с Северной Атлантикой". В то время как Франция долгое время пыталась затормозить более глобальную роль НАТО, многие союзники в Центральной и Восточной Европе также будут стремиться сохранить фокус НАТО на России. Для этих государств будет важно также признать озабоченность США по поводу Китая и, возможно, продемонстрировать поддержку, если они смогут, хотя основные структурные изменения, которые переориентируют внимание США на Индо-Тихоокеанский регион, находятся вне их контроля.

Еще одним предметом для обсуждения станут отношения между НАТО и ЕС. Существует растущая связь между двумя организациями, хотя и с разными позициями в отношении желательного разделения труда между ними. Однако приблизительное согласование стратегических процессов на уровнях ЕС и НАТО дает возможность привести в соответствие их приоритеты в области оборонного планирования и развития потенциала.

Со своей стороны, ЕС планирует завершить процесс стратегического компаса к марту 2022 года, во время председательства Франции в ЕС. Стратегический компас ЕС, в принципе, обеспечит руководство, отсутствующее в Глобальной стратегии ЕС 2016 года, относительно того, как повысить обороноспособность и проводить совместные экспедиционные операции в условиях кризиса. Процесс начался в 2020 году с анализа классифицированных общих угроз. Это было призвано сформировать общие предположения среди правительств ЕС, которые будут учтены в Стратегическом компасе, сосредоточив внимание на развитии потенциала, управлении кризисными ситуациями, партнерстве и устойчивости. В то время как работа над всеми четырьмя "корзинами" продолжалась в 2021 году, предложение о создании сил первоначального ввода численностью 5000 человек, способных мобилизовываться и развертываться в короткие сроки для целей управления кризисом, получило более широкое признание — не в последнюю очередь в контексте Афганистана — как практическое выражение европейской способности действовать. Боррелл сказал, что "ЕС должен иметь возможность вмешиваться, чтобы защитить наши интересы, когда американцы не хотят быть вовлеченными".